Мария Погорелко - Источники и основания государственных политик в России

В современном законодательном процессе посланиям Президента Российской Федерации придается первостепенное значение. Законодательная деятельность Федерального Собрания Российской Федерации строится в соответствии с приоритетными задачами, поставленными, в том числе в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации. Законопроекты, которые вносятся Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации в целях реализации посланий Президента Российской Федерации, рассматриваются обычно в первоочередном порядке.

В последние годы данная тенденция только усиливается: Контрольное управление Президента Российской Федерации ежегодно готовит доклад об итогах реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на предшествующий год, отмечая полноту реализации положений Послания и указывая направления, которые не получили законодательного закрепления [21] См., например, доклад Контрольного управления Президента Российской Федерации «О выполнении основных положений Послания Президента Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 год» от 9 мая 2006 г. // . . Президент Российской Федерации в последние годы готовит список поручений по итогам Послания. По итогам Послания 12 ноября 2009 г. Администрацией Президента Российской Федерации был подготовлен и Президентом Российской Федерации утвержден соответствующий перечень с указанием конкретных ответственных лиц по поручениям и сроков их исполнения [22] . .

Кроме того, во исполнение, например, Послания 2007 г. [23] Российская газета. 2007. № 90. 27. апр. было принято распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 июня 2007 г. № 781-р «Об утверждении комплексных мер по реализации основных положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2007 г.» [24] СЗ РФ, 2007, № 26, ст. 3196. , а также девять актов органов исполнительной власти, посвященных мерам, направленным на реализацию положений Послания 2007 г. Если сравнивать с 1997 г., то в этот год было принято только одно постановление Правительства Российской Федерации.

Все это свидетельствует о том, что значение Послания во многом зависит от «расклада» политических сил в России и от влияния Президента Российской Федерации на политический процесс.

Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию принимались начиная с 1994 г. Интересно, что до 2003 г. включительно послания имели различные названия, а послания 2004–2007 гг. названы одинаково («О важнейших общенациональных задачах»). Поскольку в Конституции Российской Федерации не определяется форма Послания, то она может иметь изменчивый характер, в зависимости от желания Президента. Например, Б.Н. Ельцин использовал «двухформатное» Послание. Письменный текст, раздаваемый членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы, и речь при представлении Послания. В.В. Путин пошел по другому пути. Речь Президента стала совпадать с Посланием. Вообще нужно отметить, что послания Б.Н. Ельцина были значительно более объемными (в среднем в 2–3 раза), чем послания последних двух Президентов Российской Федерации.

В отличие от общего Послания, Бюджетное послание не упоминается в Конституции Российской Федерации. Его правовое регулирование ограничивается ст. 170 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В этой статье говорится о том, что Бюджетное послание Президента Российской Федерации направляется Федеральному Собранию Российской Федерации не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. В Бюджетном послании определяется бюджетная политика России на очередной финансовый год и плановый период.

Как видно, указанная норма не содержит определения Бюджетного послания, а в бюджетном процессе ему отводится роль одного из оснований составления проекта бюджета. Интересно, что первый документ, в котором упоминалось Бюджетное послание, был Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» [25] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, № 46, ст. 1543. , который устанавливал конкретные требования к содержанию Бюджетного послания (ст. 20). К ним относились основные показатели социально-экономического развития РСФСР на соответствующий период, сводный финансовый баланс по территории РСФСР, основные направления бюджетной политики РСФСР, сведения о государственных доходах на территории РСФСР, проект республиканского бюджета РСФСР, проект консолидированного бюджета РСФСР, оценка исполнения бюджетов предшествующего и текущего финансовых годов. Представляется, что такое регулирование Бюджетного послания было более удачно.

В современном же правовом поле статус Бюджетного послания неясен. Отсутствует правовое регулирование, дефиниция, ответственность за неисполнение и т. д.

Поэтому можно сделать вывод, что как и Послание, Бюджетное послание имеет характер политического документа, а его роль в значительной степени определяется сложившейся политической конъюнктурой и ролью Президента Российской Федерации в ней. Однако в любом случае Президент Российской Федерации имеет широкие возможности для влияния на бюджетный процесс, а значит, его позицию приходится учитывать.

Понятие «бюджетное послание» можно реконструировать как политический документ, определяющий основные направления бюджетной политики государства на соответствующий период.

До 2007 г. бюджетные послания представлялись на один год, а с 2007 г. – на три года, что обусловлено изменениями в бюджетном законодательстве (бюджет принимается на три года).

Обычно бюджетные послания состоят из пяти-семи разделов: итоги бюджетной политики за прошедший период, принципы и задачи бюджетной политики на соответствующий период, основы налоговой политики, основные проблемы, требующие решения, совершенствование межбюджетных отношений, приоритеты расходов бюджета, управление государственными финансами.

Понятно, что такой вид посланий также не может содержать значительного числа управленческой атрибутики. Кроме того, обычно в Бюджетном послании очень мало конкретных предложений – большинство их еще предстоит дорабатывать (как, например, предложение упорядочить систему льгот в Бюджетном послании 2002 г. без указания каких льгот и как упорядочить).

Для примера рассмотрим бюджетные послания 2003 и 2008 гг. Бюджетное послание 2003 г. состоит из шести разделов: главные итоги бюджетной политики в 2002 г. и начале 2003 г., основные проблемы, требующие решения, основные задачи бюджетной политики на 2004 год и среднесрочную перспективу, основные направления налоговой политики, основные направления повышения эффективности бюджетных расходов, совершенствование межбюджетных отношений. Из всех предложенных для реализации мер уточнена только одна. Снижение ставки НДС до 18 %. Все остальные меры имеют достаточно общий характер. Например, указано на необходимость снижения ставки ЕСН, но при этом нет никаких рекомендаций относительно снижения и сроков реализации. Указано на важность совершенствования распределения расходов между уровнями бюджетной системы, но ничего не говорится о том, каким образом это сделать.