Мария Погорелко - Источники и основания государственных политик в России

Что касается первого после вступления в должность Бюджетного послания Д.А. Медведева в июне 2008 г., в котором были представлены основные направления и ориентиры бюджетной политики на период с 2009 по 2011 г., то по форме оно традиционно. Подведены основные итоги реализации бюджетной политики в 2007 г. – начале 2008 г. и поставлены задачи политики на предстоящий трехлетний период: направления налоговой политики, пути повышения эффективности бюджетных расходов и совершенствования межбюджетных отношений. Отличие от предыдущих бюджетных посланий состоит в некоторой смене приоритетов политики. В качестве первой цели обозначена борьба с инфляцией, тогда как в предыдущих бюджетных посланиях на первое место ставился экономический рост, за счет которого и планировалось бороться с последствиями инфляции. Таким образом, если ранее инфляция рассматривалась как неизбежное следствие увеличения темпов экономического роста, то теперь снижение уровня инфляции стало основным приоритетом, а замедление экономического роста – неизбежным последствием. В рамках этой парадигмы в Бюджетном послании провозглашается отказ от политики роста государственных расходов, несмотря на то, что первые лица государства не раз декларировали приоритет социальной направленности экономической политики государства.

Основная цель по снижению уровня инфляции, как следует из текста Бюджетного послания, должна быть достигнута Минфином России совместно с Центральным банком Российской Федерации. Интересно, что при этом никакие другие задачи перед Банком России не ставятся. В Бюджетном послании нет ни слова об обеспечении ликвидности банковской системы, повышении надежности системы страхования вкладов и других проблемах российской кредитно-денежной политики. На основании Бюджетного послания можно предположить, что этим роль Банка России в российской экономике и исчерпывается.

Что касается налоговой политики, то в Бюджетном послании не говорится ни о конкретных цифрах и сроках снижения налога на добавленную стоимость, ни об изменении шкалы подоходного налога, что опять-таки не соответствует провозглашенному движению России к социальному государству. Представленные в Бюджетном послании цифры бюджетных расходов на социальные нужды по сути являются индексацией инфляции и совершенно не отражают разрыв в уровне жизни различных групп населения. Здравоохранение, образование, финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок, а также транспортная инфраструктура названы в Бюджетном послании в качестве приоритетных направлений расходования бюджетных средств на 2009–2011 гг., и здесь нужно отметить, что данные направления в формате национальных проектов существуют уже несколько лет, но их бюджетная обеспеченность как приоритет провозглашена только сейчас.

Таким образом, в целом Бюджетное послание 2008 г. рецидивно и продолжает не оправдывающий себя либеральный курс. Например, стратегическим ориентиром государственной бюджетной политики провозглашается «содействие социально-экономическому развитию», но остается не ясным, на какой субъект будут возложены функции по управлению развитием, если государство будет лишь «содействовать». В целом Бюджетное послание Д.А. Медведева практически не содержит указаний на исполнителей поручений и сроки, никому не адресованные тезисы придают тексту Бюджетного послания вид «декларации о намерениях», а не документа, определяющего политику государства и обязательного для исполнения.

В Бюджетном послании не была обозначена смена экономического курса и оно показало, что гарантией преемственности политического курса является не фигура президента или обязывающая сила нормативных правовых доктринальных документов, а команда, обеспечивающая работу Президента и Правительства Российской Федерации. Возможность критической оценки провозглашенных ранее государственных ценностей, пересмотра социальной политики и путей развития экономики страны не была реализована. Отсутствие такой оценки может привести только к повторению уже сделанных ошибок.

Из всего вышеперечисленного можно сделать вывод, что статус Бюджетного послания подлежит уточнению, а если этого не будет сделано, то влияние политических факторов будет оставаться недопустимо высоким.

Несмотря на то, что упоминание доктрины присутствует в ст. 83 Конституции Российской Федерации, которая относит к полномочиям Президента Российской Федерации принятие Военной доктрины, в законодательстве отсутствует правовое регулирование доктрины.

В науке доктрина понимается как принятая в государстве система взглядов на цели, методы и средства деятельности определенных институций. Понятно, что управленческая требовательность к документам государственной политики не может ограничиться только системой взглядов. Без управленческой детализации реализовать на практике систему взглядов невозможно. Единого определения доктрины в законодательстве нет, но в некоторых из принятых доктрин присутствуют дефиниции отдельных из их видов. Интересно, что и здесь проявляется непоследовательность. Так, Национальная доктрина образования [26] Постановление Правительства Российской Федерации от 4 октября 2000 г. № 751 «О национальной доктрине образования в Российской Федерации» // СЗ РФ, 2000, № 41, ст. 4089. определяет себя, как основополагающий государственный документ, устанавливающий приоритет образования в государственной политике, стратегию и основные направления его развития. Военная доктрина [27] Указ Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. № 706 «Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации» // СЗ РФ, 2000, № 17, ст. 1852. уже выступает как совокупность официальных взглядов (установок), определяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности Российской Федерации. Доктрина развития российской науки [28] Указ Президента Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 884 «О доктрине развития российской науки» // СЗ РФ, 1996, № 25, ст. 3005; 2003, № 31, ст 3106; 2004, № 35, ст. 3614; 2006, № 9, ст. 988. рассматривается как система взглядов на роль и значение науки в обеспечении независимости и процветания России, а также принципов, определяющих механизм государственного регулирования научной деятельности, которыми руководствуются органы государственной власти и научные учреждения.

Как видно, эти определения различаются по содержанию. Представляется, что наиболее точно сущность российских доктрин отражает дефиниция из Доктрины развития российской науки, т. к. она указывает на свою декларативность, но при этом обязательность для органов власти и научных учреждений.