Мария Погорелко - Источники и основания государственных политик в России

Как и большинство других нынешних программных документов государственная программа не имеет своего правового регулирования. Несмотря на его отсутствие, на практике особенностями этого вида документов является регулирование отдельных вопросов других программных документов. Например, в 2000 г. были приняты «Концепция национальной безопасности Российской Федерации» (утратила силу) и «Военная доктрина Российской Федерации», а в их исполнение в 2002 г. принята «Государственная программа вооружения на 2001–2010 г.».

Хотя и здесь необходимо отметить непоследовательность законодателя. Существуют две государственные программы, которые регулируют самостоятельные и актуальные сферы общественных отношений. Речь идет о постановлении Правительства Российской Федерации от 14 июля 2007 г. № 446 «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы» [50] СЗ РФ, 2007, № 31, ст. 4080. и Указе Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» [51] Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1994, № 1, ст. 2; СЗ РФ, 1998, № 29, ст. 3538; 2003, № 13, ст. 1229; № 32, ст. 3172; № 47, ст. 4520; 2004, № 34, ст. 3540; 2007, № 18, ст. 2185; 2008, № 12, ст. 1112. . Эти документы по своему смыслу и сферам регулирования должны были бы быть ФЦП или концепциями.

Федеральная программа. Всего принято около 40 федеральных программ, причем последняя была принята в 2002 г. Определение федеральных программ полностью совпадает с определением государственных программ.

Практически все программы приняты постановлениями Правительства Российской Федерации и лишь несколько указами Президента Российской Федерации. Особняком стоит Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования» [52] СЗ РФ, 2000, № 16, ст. 1639; 2007, № 27, ст. 3213. . Это единственная действующая на данный момент федеральная программа и один из редчайших случаев принятия программного документа в форме федерального закона.

В период использования федеральных программ был непонятен не только их статус, но и их необходимость, учитывая наличие значительного числа других программных документов такого же характера (государственных программ, ФЦП). Так же, как и у государственных программ, у федеральных программ, за редчайшим исключением [53] Постановление Правительства Российской Федерации от 3 июля 1998 г. № 697 «О Федеральной программе государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 1998–1999 годы» // СЗ РФ, 1998, № 28, ст. 3355. , отсутствовал паспорт программы.

Ведомственная целевая программа (ВЦП) – еще один вид программы, который имеет свое правовое регулирование. Принятие постановления Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г. № 239 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ» [54] СЗ РФ, 2005, № 17, ст. 1571. (далее – Постановление № 239) в некоторой степени определило статус ВЦП. Вслед за Правительством Российской Федерации ведомственные акты должны были принять все органы власти, однако немногие органы утвердили такие акты. Одним из достоинств этого вида документов нужно признать наличие паспорта программы и конкретного ответственного органа. Кроме того, Постановление № 239 определило требования к содержанию очень схожие с теми, которые предъявляются к ФЦП. Однако, в отличие от Постановления № 594, Постановление № 239 не содержит дефиниции ВЦП, выделяя два ее вида – аналитическая (указывает цели) и утверждаемая (предусматривает конкретные меры).

Проанализировав виды ВЦП, можно сказать, что ВЦП – утверждаемый федеральным органом исполнительной власти комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед данным органом, описываемой измеряемыми целевыми индикаторами, либо направленных на анализ определенной сферы деятельности органа власти и на подготовку отчетов о результатах деятельности этого органа.

Специальные программы. Обобщив все виды существующих спецпрограмм реконструировать само понятие «специальная программа» можно следующим образом. Это программа, принятие которой обусловлено специальными федеральными законами, направленная на достижение определенных в федеральных законах целей.

В Российской Федерации существуют три вида специальных программ: программы социально-экономического развития Российской Федерации (далее – программа развития), реабилитации радиационно загрязненных участков (далее – программа реабилитации), развития субъектов малого и среднего предпринимательства. Все эти виды урегулированы отдельными федеральными законами [55] Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»; Федеральный закон от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории»; Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации». .

Программа реабилитации определенна в законе как программа реабилитации радиационно загрязненных участков территории, финансируемая за счет поступлений от внешнеторговых операций с облученными тепловыделяющими сборками ядерных реакторов.

В целях реализации программы реабилитации были приняты девять подзаконных нормативных правовых актов, в том числе регулирующие порядок разработки таких программ. Закон предусматривает содержание программ реабилитации, но список достаточно мал и содержит всего семь пунктов, тогда как у ФЦП – одиннадцать. Например, отсутствует пункт о критериях оценки реализации программы.

Программа развития определена в Федеральном законе от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», как комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров. Предусмотрено принятие трех программ на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективы. Несмотря на это, не приняты программы на долгосрочную перспективу (только концепция), да и другие программы стали приниматься только с 2001 г. Во исполнение закона были приняты, например, «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы)», «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003–2005 годы)», «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002–2004 годы)».