Мария Погорелко - Источники и основания государственных политик в России

Кроме того, как уже упоминалось, Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении указал, что основные положения Военной доктрины Российской Федерации являются составной частью Концепции безопасности Российской Федерации и представляют собой систему официально принятых в государстве взглядов по военным вопросам, в том числе по вопросу использования Вооруженных Сил и других войск для защиты жизненно важных интересов. Отдельно Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что основные положения Военной доктрины Российской Федерации не содержат нормативных предписаний, а поэтому не подлежат проверке Конституционным Судом. [29] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года № 1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации» // СЗ РФ, 1995, № 33, ст. 3424. Такая позиция Конституционного Суда еще больше запутала статус доктрин.

Очевидно, что в законодательстве необходимо дать единое определение доктрины.

Всего было принято десять доктрин, из которых действуют девять: Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента Российской Федерации от 30.01.2010 г. № 120 [30] СЗ РФ, 2010, № 5, ст. 502. ), Доктрина информационной безопасности (утв. Президентом Российской Федерации от 09.09.2000 г. № Пр-1895 [31] Российская газета. 2000. № 187. 28. сент. ), Морская доктрина на период до 2020 г. (утв. распоряжением Президента Российской Федерации 27.06.2001 г. [32] Текст доктрины размещен на сайте . ), Военная доктрина (утв. Указом Президента Российской Федерации от 5.02.2010 г. № 146 [33] СЗ РФ, 2010, № 7, ст. 724. ), Военная доктрина (Указ Президента Российской Федерации от 02.11.1993 г. № 1833 – утратил силу), Доктрина развития российской науки (утв. Указом Президента Российской Федерации от 13.06.1996 г. № 884), Климатическая доктрина Российской Федерации (утв. распоряжением Президента Российской Федерации от 17.12.2009 г. № 861-рп), Национальная доктрина образования (утв. постановлением Правительства

Российской Федерации от 04.10.2000 г. № 751 [34] СЗ РФ, 2000, № 41, ст. 4089. ), Экологическая доктрина (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.08.2002 г. № 1225-р [35] СЗ РФ, 2002, № 36, ст. 3510. ), Доктрина среднего медицинского и фармацевтического образования в Российской Федерации (утв. решением коллегии Минздрава России от 28.12.1999 г. протокол № 20).

Как видно, семь из десяти доктрин приняты Президентом Российской Федерации, две – в форме актов Правительства Российской Федерации и одна – органом исполнительной власти. Обычно доктрины регулируют объемные и стратегически важные сферы общественных отношений, такие, как оборона, информационная безопасность, экология, образование, наука и т. д. В массе доктрины содержат весьма расплывчатые формулировки, которые описывают важность и современное состояние регулируемого вопроса и ставят задачи по его разрешению. К сожалению, в законодательстве отсутствует требование о принятии дополнительных документов во исполнение доктрин, но, т. к. доктрина документ декларативный, то для ее реализации нужно принятие еще ряда документов, иначе ее исполнение будет невозможным. Это обусловлено тем, что доктрина в принципе не содержит ни механизмов реализации, ни источников финансирования, ни конкретных реализационных мер. Например, для реализации Морской доктрины Российской Федерации были приняты три постановления Правительства Российской Федерации и более десяти ведомственных актов.

Программы – это наиболее разноплановый вид программных документов, включающий в себя несколько разновидностей. Всего было принято около 400 различного рода программ (без учета ведомственных программ). Несмотря на значительные различия по форме и содержанию разного вида программ, можно выделить ряд общих черт. Наличие конкретных целей и механизмов реализации, установление ответственного за исполнение органа и формирование порядка и объемов финансирования. В законодательстве присутствуют определения только федеральных целевых программ и федеральных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства [36] Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» .

Обобщив все виды программ можно реконструировать, что программа – это документ, содержащий совокупность взаимоувязанных мер, план действий, а также механизмы реализации, направленные на достижение единой цели.

Исходя из этого определения, с учетом особенностей каждого вида будут сформулированы определения отдельных видов программ, среди которых выделим следующие из них.

Президентская программа. В законодательстве Российской Федерации соответствующее понятие отсутствует. Понятие этого вида программ можно сформулировать следующим образом. Президентская программа – это программа, инициатором которой является Президент Российской Федерации, содержащая план действий по решению определенных в ней проблем и проходящая экспертизу в Центре президентских программ.

Этот вид документа присутствовал в российской практике с 1995 г. и регулировался Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 1994 г. № 1387 «О президентских программах» [37] СЗ РФ, 1994, № 10, ст. 1117. . Примерами могут быть: «Дороги России» (Указ Президента Российской Федерации от 6 декабря 1995 г. № 1220 [38] СЗ РФ, 1995, № 50, ст. 4904. ) и «Российский народный телефон» (Указ Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 31 [39] СЗ РФ, 1995, № 3, ст. 172. ). Последняя президентская программа датирована 2001 г. [40] Указ Президента Российской Федерации от 16 ноября 2001 г. № 1328 «О президентских программах по улучшению положения детей в Российской Федерации на 2001–2002 годы» // СЗ РФ, 2001, № 47, ст. 4444. , а сам Указ утратил силу в 2004 г. [41] Указ Президента Российской Федерации от 20 августа 2004 г. № 1086 «Об утверждении Положения об Экспертном управлении Президента Российской Федерации» // СЗ РФ, 2004, № 34, ст. 3542. За период действия были приняты 16 программ, причем зачастую федеральным целевым программам присваивался статус президентских. Особенностями этого вида было то, что он регулировал те программы, инициатором которых был Президент Российской Федерации, а также то, что экспертиза программ проходила в Центре президентских программ Администрации Президента Российской Федерации. Сам Указ 1994 г. имел крайне сжатый и неполный характер. Так, в нем не предусмотрены сроки и порядок отчетности по реализации президентских программ. Интересно, что в Указе 2004 г. предусмотрена обязанность Экспертного управления Президента Российской Федерации анализировать президентские программы, однако с 2001 г. таких документов не принималось.