А. Телепнева - Государственный финансовый контроль в системе управления государством

Можно констатировать тот факт, что в существующей системе приказного управления невозможно было обеспечить эффективного функционирования государственного финансового контроля ввиду отсутствия четкого распределения полномочий между отдельными государственными учреждениями, в делах была путаница и беспорядок. Эта система государственного управления была неповоротлива, что явилось причиной сильного замедления контрольно-ревизионного процесса и снижало его эффективность.

В период с 1718–1720 гг. происходит коренная перестройка приказной системы управления. С созданием коллегий большинство приказов было ликвидировано [12] Развитие русского права второй половины XVII–XVIII вв. / Е. А. Скрипелев, А. А. Преображенский, В. М. Клеандрова и др. Рос. акад. наук, Ин-т государства и права, Наука, 1992. С. 106. . В связи с этим нельзя не согласиться с мнением ученых А. Андреева и Д. Никольского, которые утверждают, что вместо прежнего, негибкого и лишенного структурной ясности приказного управления, возникли новые центральные учреждения отраслевого типа [13] Андреев А., Никольский Д . Из истории контроля на Руси (этапы развития) // Президентский контроль. 1999. № 1, 2. .

С установлением коллегиального порядка Ближняя канцелярия была ликвидирована. Реформа государственного финансового контроля начинается с 1718 г. и происходит параллельно с реформой общего государственного управления в России.

Главным органом становится Сенат. В Сенат входило девять различных коллегий, три из которых были собственно финансовыми, осуществляющими управление финансами. К ним относились: Камер-коллегия, Штатс-коллегия, Ревизион-коллегия.

Камер-коллегия ведала доходами, всеми прямыми и косвенными налогами, собирала сведения об урожаях и ценах, а также осуществляла руководство монетным делом. Штатс-коллегия руководила государственными расходами. Если две коллегии возникли на основе ранее существовавших органов, то Ревизион-коллегия – совершенно новое учреждение, которое явилось органом финансового контроля, осуществляющего контроль на всей территории России [14] Стешенко Л. А. Сафроненко К. А . Государственный строй России в первой четверти XVIII в. МГУ, 1973. С. 93–95. .

Таким образом, в России в 1720 г. вводится новая структура финансово-контрольный деятельности, высшим органом которой становится Ревизион-коллегия.

На местах контрольную деятельность осуществляли земские камериры (бухгалтера).

Они проверяли отчетность по сбору доходов, наблюдали за тем, чтобы расходы не производились без разрешения Штатс-коллегии. Такая система просуществовала на местах до начала XIX в.

Законный акт – Инструкция или наказ земским камерирам в губерниях был издан 07.01.1719 [15] Инструкция или наказ камерирам в губерниях и провинциях от 07.01.1719 ПСЗ-1. СПб, 1830. Т. 5 № 3296. . Характерной особенностью Инструкции являлось то, что в ее основе были заложены основные требования, правила по работе камериров, а также санкции за невыполнение этих требований, обязанностей.

Таким образом, были созданы основы правового регулирования государственного финансового контроля, определенная система контроля за денежными потоками. В этой системе еще не было специализированного органа государственного финансового контроля, поскольку для Ревизион-коллегии главной задачей оставалось подсчет доходов и расходов государства, а ревизионная деятельность не была основной.

В 1722 г. Ревизион-коллегия упраздняется. Функция государственного финансового контроля переходит в ведение Сената. В его составе учреждается специализированный орган – Ревизион-контора [16] Черняк В. З . История государственного и муниципального управления России: учебник для вузов. М.: РДЛ, 2001. С. 135. .

Специальный нормативный документ – Инструкция Ревизион-конторе был издан 04.12.1722, который, по словам ученого А. М. Тарасова, представлял зарождающейся опыт систематизированной организации и порядка осуществления ревизии как формы контроля [17] Тарасов А. М . Становление и развитие государственного контроля на Руси (дооктябрьский период) // История государства и права. 2002. № 2. С. 10. .

В поле зрения Ревизион-конторы были не только денежные средства государства, но и государственное имущество.

Для облегчения работы ревизоров были введены специальные ведомости (счетные выписки), в которые вносились размеры расходов, на какие цели были истрачены средства, а также какого числа происходил расход. Ведомости подавались ежемесячно. Книги, в которых производились записи приходов и расходов, обязательно были белыми (это означало их обревизование), а также прошнурованы, пронумерованы и скреплены коллежской печатью. То есть те, кто вел приход и расход, должны были быть готовы в любое время представить отчетность для проверки. Освидетельствованные книги, в которых отдельными строками выделялись доходы и расходы, а также остаток, посылались для проверки в Ревизион-контору, а подлинные оставались в архиве коллегий. Если отчеты были составлены неправильно, их запрещалось посылать в Ревизион-контору. При наличии начетов всегда можно было обратиться к подлинным документам и учинить розыск. После исправления книги необходимо было присылать обратно в Ревизион-контору с указанием виновных лиц.

В связи с большими размерами денежных потоков, обеспечивающих жизнедеятельность военных ведомств, в 1722 г. появляется «Регламент о Управлении Адмиралтейства и верфи и часть вторая Регламент Морского» [18] Указ «О штрафовании президентов и членов коллегий и канцелярий за неприсылку требованных указами отчетов и ведомостей о доходе и расходе денежных сумм» от 05.04.1722 ПСЗ-1. СПб, 1830. Т. 6, № 3937. , согласно которому вводилась система внутриведомственного контроля над денежными потоками, аккумулированными вооруженными силами Российской империи. Этот закон учреждал специальную должность контролера. В его обязанности входило освидетельствование приходно-расходных книг, контроль над всеми приходами, расходами и счетами, над подрядами и покупками материалов, соответствуют ли купленные материалы качеству и не завышена ли на них цена.

Создание контрольного органа в военном ведомстве негативно сказалось в целом на ревизионном деле в России, а проведение ревизии разными ведомствами лишило ее полноты и единства государственной отчетности, разорвало естественные связи между счетоводством различных ведомств. В это же время наблюдается разрыв между различными частями государственного финансового контроля, что лишило его целостности и дробило государственные ресурсы страны.

Следует отметить, что после Петра Первого обостряется борьба за власть между разными группами дворянства, но система государственного управления, а также государственный финансовый контроль остаются без существенных изменений.