А. Телепнева - Государственный финансовый контроль в системе управления государством

При Екатерине Первой из политических соображений создается Верховный тайный совет, который является новым органом государственного управления и контроля, по статусу выше Сената. Ревизион-контора указом императрицы была переименована в Ревизион-коллегию и была восстановлена в качестве самостоятельного учреждения, подчиненного Верховному тайному совету.

Деятельность Ревизион-коллегии была подчинена Совету, отчетность в нее своевременно не предоставлялась, поэтому ее работу нельзя было назвать успешной [19] Степашин С. В., Столяров Н. С., Шохин С. О., Жуков В. А . Государственный финансовый контроль. Учебник для вузов. СПб.:Питер, 2004. С. 35. .

Принятые меры по управлению отчетностью, по наказанию виновных в несвоевременном предоставлении отчетности, по утверждению зависимости жалованья членов взысканных по счетам денег оказались почти бесплодными. Кроме того, деятельность Ревизион-коллегии охватывала не все сферы государственного управления. Для ревизии военной, адмиралтейской коллегий была учреждена своя ревизионная Комиссия.

Следующим важным моментом в развитии правовых основ государственного финансового контроля стало издание в 1733 г. (в период правления Анны Иоанновны 1730–1740) новой Инструкции, Регламента Ревизион-колегии [20] Регламент или Инструкция Ревизион-коллегии от 07.05.1733 ГПСЗ-1. СПб., 1830. Т. 6. № 3937. .

В основу этого документа были заложены нормы Инструкцией 1722 г. Это было предписание для воевод и губернаторов по технике оформления приходно-расходных документов, а также сроки подачи отчетности. Согласно Инструкции движение денежных средств должны были оформляться оправдательными документами. На основании первичной документации оформлялись отчеты, которые после освидетельствования уездными воеводами направлялись губернаторам, а те, в свою очередь, передавали их в Камер-коллегию. Из-за удаленности отдельных территорий отчеты часто приходили с опозданием.

Во избежание подобных проволочек стали присылать представителей из Камер-коллегий для освидетельствования счетов на местах. Чтобы уменьшить количество доставляемой в Камер-коллегию материалов, было принято решение присылать генеральные краткие ведомости или табеля. Это явилось причиной снижению эффективности контрольно-финансовой деятельности, так как приводило к существенному несоответствию между содержанием присылаемых для ревизии отчетов и подлинными приходными расходными книгами. Отсутствие в некоторых местах контролеров делало проверку ревизионной документации невозможной.

Ежегодно после получения всех материалов из губерний (отчетов) Ревизион-коллегия составляла генеральный табель. Инструкция также предусматривала систему штрафных санкций за неисполнение предписаний в срок. Если в ходе обревизования обнаруживались недоимки или упущения, то на тех, кто проводил освидетельствование, налагали штраф (воеводу, губернатора, судью).

Принятие Инструкции или Регламента Ревизион-коллегии ослабило государственный финансовый контроль. Финансово-контрольные органы были лишены возможности использовать в ходе ревизии подлинные документы. Основным источником информации для контрольной деятельности становились краткие счетные ведомости. Такая система создавала условия для злоупотреблений казенными средствами, раскрыть которые можно было только с помощью доноса.

Негативной тенденцией того времени было и то, что некоторые ведомства государственного управления освобождались от ревизии. Например, гвардейские полки, духовное и таможенное ведомство освобождались на период 1735–1737 гг., придворное ведомство – постоянно. Для него была учреждена специальная Придворная счетная контора [21] Яблуганов А. А . Зарождение государственного контроля в России во второй половине XVII–XVIII вв. (историко-правовые исследования) // Государство и право. 2001. С. 92. .

Следующим важным событием в развитии контрольно-ревизионной системы России стала реформа Екатерины Второй, суть которой заключалась в переносе контрольных полномочий на места, в губернии.

В 1775 г. Екатерина Вторая утверждает Учреждения для управления губерниями Российской империи [22] Андрухович А . Реформы Петра Великого // Президентский контроль. М., 1997. № 6. С. 61. . Она определила обязанности, полномочия и структуру губернских органов, в том числе и по управлению государственным финансовым контролем.

В губерниях были созданы казенные палаты, в уездах – казначейства. Казенная палата распоряжалась множеством финансовых и административно-хозяйственных дел, заведовала податным делом, надзирала за налоговыми поступлениями, ведала источниками доходов, осуществляла государственный финансовый контроль [23] Яблуганов А. А . Зарождение государственного контроля в России во второй половине XVII–XVIII вв. (историко-правовые исследования) // Государство и право. 2001. С. 92. . Контрольно-ревизионная деятельность была объявлена объектом специально созданных счетных экспедиций при казенных палатах путем объединения двух местных департаментов – Камер- и Ревизион-коллегии. Эта реформа сделала контрольно-ревизионную деятельность более эффективной, теперь при проверке основной упор делался на подлинные документы.

В системе высшего управления изменения были незначительны. Для общего руководства отдельными отраслями управления в составе Сената в 1775 г. были учреждены экспедиции: экспедиция о государственных доходах (унаследовала распорядительные функции Камер-коллегии), экспедиция о государственных расходах (Штатс-контора), экспедиция о свидетельстве счетов (Ревизион-коллегия). Генерал-прокурор превратился в своеобразного министра по делам внутреннего управления. Он соединил в своем лице звание министра юстиции, финансов, государственного казначейства и государственного контроля. Значение Сената упало. Генерал-прокурор имел право изъять из департамента любое дело и передать его в свою канцелярию, которая являлась связующим звеном со всеми подведомственными и поднадзорными учреждениями и совмещала функции почти всех будущих министров [24] Ерошкин Н. П . Основные тенденции развития высшей государственности феодально-крепостнической России первой половины XIX века. Автореф. дис. докт. ист. наук. М., 1983. С. 116–117. .

По Указу от 31.12.1780 при экспедиции о государственных доходах учреждалась экспедиция ревизии счетов, которая «проверяет, сличает и делает учет, сколько за расходами и каких денег осталось и все ли оные состоят в целостности» [25] «О введении в Санкт-Петербургскую губернию правления по новым учреждениям и о учинении распоряжения, касательно доходов, остатков суммы и ревизования счетов» от 31.12.1780 ПСЗ-1, Т. 20, № 14957. .