А. Телепнева - Государственный финансовый контроль в системе управления государством

Необходимо отметить, что этот орган не имел на тот период действенных средств проведения ревизии. Ревизии проводились на основании отчетов министерств, в подчинении которых находились и отделения казенных палат. Они были судьями в собственном деле, а министры снисходительно относились друг к другу из личных соображений [32] Там же. С. 60. .

По существу, все учреждения проверяли сами себя, а деятельность Главного управления ревизии ограничивалась рассмотрением отчетов без производства документальных ревизий. Местных органов государственного финансового контроля тогда фактически не существовало, и контрольно-финансовая система не могла быть действенным инструментом в системе государственного управления.

Реформы, намеченные в середине XIX в., требовали коренных мер по улучшению организационной структуры государственного финансового контроля и методологической базы.

Важно отметить, что с учреждением Главного управления ревизии Государственных счетов была введена функциональная специализация по предмету ревизии: проверка государственных гражданских и военных счетов.

Тем не менее, в результате реформы государственного финансового контроля не все гражданские финансовые потоки стали объектом контроля. Это было следствием российских имперских традиций, которые не позволяли подчинить личные расходы императора какому-либо контролю со стороны государственных органов.

Реформа государственного финансового контроля не затронула структуру финансово-контрольной деятельности в губерниях. Контрольно-финансовые ведомства на местах представляли одно учреждение, объединенное в два департамента: Камер- и Ревизион-коллегии.

В 1811–1836 гг. региональная структура государственного финансового контроля имела следующий вид. Контрольные отделения подчинялись казенным палатам, палаты – губернскому казначейству, а оно – местным властям.

Несмотря на значительные положительные тенденции в функционировании государственного финансового контроля, имелись существенные структурные недостатки: счетно-ревизионные органы подчинялись губернским властям, контроль за которыми был основной их функцией.

Таким образом, подводя итоги развития государственного финансового контроля с 1811 по 1836 гг., можно констатировать, что это было время зарождения и формирования независимого, специализированного финансово-контрольного органа, с появлением которого был завершен этап становления контрольно-финансовой системы в России. Учреждение независимого, специализированного финансово-контрольного органа явилось толчком дальнейшего развития ревизионного дела в России.

Образование Главного управления ревизии позволило ликвидировать ведомственную разобщенность. Создание целостной системы отчетности сыграло важную роль в становлении единого государственного бюджета, следствием чего стало появление единой кассы.

Особенностью, связанной с появлением Главного управления ревизии, было наличие в его составе институтов, явивших новое представление о системе управления государственными органами. Во главе его стояло две структуры: Государственный контролер и Совет, обеспечивающие необходимый для контрольного органа уровень демократизации.

В царствование Николая Первого, каких-либо значительных преобразований государственного финансового контроля не происходило. Следует лишь отметить, что 30.12.1836 был издан указ «Образование государственного контроля», который в отличие от Манифеста от 28.01.1811 детально прописывал все элементы нового органа. Помимо структуры Государственного контроля и его контрольных департаментов, в законе четко излагались правила ревизионной деятельности, штат нового органа, размер финансового обеспечения сотрудников и многое другое [33] Манифест «Об утверждении образования Государственного контроля» с Приложениями от 30.12.1836 ПСЗ -1. СПб.: 1836. Т. 12. № 9812. . Это первый подобного рода нормативно-правовой акт, регулирующий финансово-контрольную деятельность.

В законе определялся и государственный статус нового органа. В нем говорилось, что Государственный контроль «представляет собой высочайшую счетную инстанцию» [34] Там же. . В указе впервые государственный контроль был назван отдельной частью государственной системы управления, которая имеет свой четкий предмет ведения, заключающийся в «наблюдении за правильностью движения казенных и общественных капиталов» [35] Там же. . Основные обязанности Государственного контроля заключались в производстве и утверждении ревизии.

Данный закон заложил основы для появления специализированного внутрихозяйственного контроля. Во многих министерствах и государственных управлениях существовали специальные чиновники (члены общего присутствия и обер-контролеры), обеспечивающие финансово-хозяйственный контроль в своих ведомствах. Эти контролеры, работая на прежних местах, переходили в подчинение Государственного контроля. Важно отметить, что обер-контролеры не были особой ревизионной инстанцией. Их основной функцией было слежение за правильностью и срочностью составления отчетов.

В период с 1830–1850 гг. при Казенных палатах продолжают все еще действовать контрольные отделения. Они выполняли две основные функции:

1) счетная – составление генерального годового отчета Казенной палаты;

2) ревизионная – проверка отчетности подведомственных учреждений, установление порядка производства ревизии, а также наложение и взыскание начетов. Объединение этих функций позволяло судить о контрольных органах на местах не только как о специальном контрольном органе, но и как о счетно-ревизионных учреждениях.

Важно также отметить зависимость этих органов от Казенных палат и Министерства финансов, что в итоге не могло не сказаться на качестве ревизии.

При Александре Втором изучается опыт организации государственного финансового контроля в европейских государствах: Пруссии, Бельгии, Франции, Австрии. Для этих целей император направляет туда известного специалиста в области контроля В. А. Татаринова.

Изучив опыт зарубежных стран, В. А. Татаринов подготовил обстоятельный доклад, который послужил основой для реформирования всей системы государственного финансового контроля. Реформы государственного финансового контроля нашли отражение во временных положениях, а затем в Законе от 28.04.1892 «Учреждения государственного контроля» [36] Российское законодательство X–XX в. М.: Юрид. лит. Т. 1., ч. 2. Ст. 943, 947. .

В Законе от 28.04.1892 был отражен передовой опыт европейских государств и накопленный опыт развития государственного финансового контроля в России.