Алексей Казанник - Научная организация управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России. Научно-практическое пособие

Министерство строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области полностью дублирует деятельность соответствующих органов местного самоуправления, что ставит под сомнение необходимость его существования.

Власть любого субъекта Российской Федерации не является суверенной государственной властью. Она представляет собой публичную «власть территориального объединения, пределы которой определяются федеральной Конституцией» 189. Поэтому воспроизводить на региональном уровне систему органов исполнительной власти Российской Федерации некорректно, поскольку форма не будет соответствовать содержанию. Реформа органов исполнительной власти субъекта Федерации в данном случае приобретет налет какого-то гротеска, своеобразного восточного колорита, станет причиной расточительного расходования средств налогоплательщиков. В Омской области, например, отказ от комитетской системы управления и формирование вместо нее местного правительства и ряда министерств не привели к повышению эффективности управленческого труда, а лишь повлекли рост на сотни миллионов рублей расходов на содержание бюрократического аппарата.

С проблемой суверенитета тесно связана функция обеспечения государственной безопасности. В Конституции РФ об этой функции говорится применительно к государству в целом, что свидетельствует об отнесении ее к исключительному ведению Российской Федерации. Субъекты Федерации, не обладающие суверенитетом, в принципе не могут наделяться функциями и полномочиями по обеспечению государственной безопасности 190.

Вместе с тем анализ конституций и уставов субъектов Российской Федерации, проведенный учеными Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, показал, что нормы Конституции РФ о государственной безопасности не всегда соблюдаются. Они выявили самые различные варианты правового регулирования государственной безопасности на региональном уровне. Подчас вопросы безопасности относятся к сфере совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Далеко нередко руководители субъектов Российской Федерации наделяются вопреки Конституции РФ правом принимать необходимые меры по обеспечению государственной безопасности на территории региона. В конституциях и уставах иногда воспроизводятся без каких-либо изменений предметы ведения Российской Федерации в сфере государственной безопасности. Встречаются в их содержании и предписания, согласно которым субъекты Федерации участвуют в обеспечении безопасности и обороноспособности Российской Федерации 191. Но дальше всех в нарушении конституционной законности пошла Омская область, где был создан Совет безопасности 192.

К этому следует добавить, что в системе органов исполнительной власти субъектов РФ отсутствуют управленческие структуры по реализации такой важнейшей функции региона, как создание необходимых правовых, организационных и материально-технических условий для развития местного самоуправления. Возложение этой функции на маломощные секторы местного самоуправления орготделов вряд ли способствует ее эффективному осуществлению. Речь, скорее всего, надо вести о создании в системе органов исполнительной власти субъекта РФ самостоятельного структурного подразделения по реализации объективно необходимой функции региона за счет перераспределения общей штатной численности аппарата управления. Это поможет значительно быстрее преодолеть болезни роста местного самоуправления.

На основе единой методики осуществляется также проектирование эффективной системы исполнительных органов местного самоуправления Российской Федерации. Это можно показать на примере любого городского округа.

В региональных программах поддержки местного самоуправления, утвержденных исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и в уставах городских поселений сформулированы задачи развития муниципальных образований. Анализируя содержание этих документов, можно выделить следующие задачи, предопределяющие основные направления деятельности городского сообщества:

• формирование системы исполнительных органов городского самоуправления;

• управление городским хозяйством, материальными и финансовыми средствами;

• согласование деятельности неподведомственных предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории городского округа;

• обеспечение на территории городского округа прав и свобод граждан, закрепленных в Конституции РФ и федеральных законах;

• защита интересов и прав городского самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами.

Перечисленным задачам соответствуют и функции городского самоуправления. К ним, по-нашему мнению, относятся: 1) функции нормотворчества; 2) формирование структуры исполнительных органов; 3) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; 4) оперативное управление городским хозяйством, унитарными предприятиями и учреждениями, материальными и финансовыми средствами; 5) координационная функция; 6) обеспечение на территории городского округа прав и свобод граждан, закрепленных в Конституции РФ и федеральных законах; 7) представительство и защита интересов и прав городского самоуправления, гарантированных Конституцией и федеральными законами.

При создании научно-обоснованной системы исполнительных органов городского самоуправления необходимо прежде всего добиться, чтобы каждая функция управления была обеспечена организационно, то есть имела своего непосредственного носителя (структурное подразделение или отдельных исполнителей). Такой методологический подход позволяет предложить следующую примерную систему исполнительных органов местного самоуправления городского округа (табл. 3).

Таблица 3

Таким образом, проектирование эффективной системы исполнительных органов государственной и муниципальной власти России предполагает определение всех необходимых функций государства, субъекта РФ и муниципального образования, подбора на основе принципа соответствия их конкретных носителей, нахождение такой схемы или модели взаимодействия органов исполнительной власти, в рамках которой будут совместно выполняться отдельные функции для достижения общих целей.

Усложнять просто, упрощать сложно.