Алексей Казанник - Научная организация управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России. Научно-практическое пособие

«Закон Мейера»

Под структурой исполнительного органа государственной или муниципальной власти понимается урегулированная нормами права совокупность всех его подразделений, схема распределения между ними функций и полномочий, система взаимоотношений этих подразделений. Структура создает относительно устойчивый, упорядоченный способ связи всех подразделений исполнительного органа публичной власти, придающий их взаимодействию в рамках внутренне расчлененной системы целостный характер 193. Она выступает в данном случае как форма распределения задач и полномочий по принятию управленческих решений между структурными подразделениями, составляющими организационную систему исполнительного органа государственной или муниципальной власти, направленную на осуществление его функций.

При проектировании оптимальной структуры исполнительного органа государственной или муниципальной власти требуется решить две принципиально важные задачи. Во-первых, необходимо четко определить иерархичность системы: число структурных подразделений, характер взаимосвязей между ними, степень централизации и децентрализации в управлении, объективные критерии разграничения системы на отдельные подсистемы (структурные подразделения). Во-вторых, надо хотя бы приблизительно подсчитать эффективность работы исполнительного органа публичной власти при различных вариантах формирования его структуры. Подсчет ведется по экономическим затратам на функционирование системы, ее структурной устойчивости, оперативности в принятии управленческих решений, способности адаптации к внешней среде и перестройке 194.

В проекте необходимо предусмотреть оптимальный, то есть достаточный для реализации функций управления набор структурных подразделений, точно определить место каждого из них в организационной структуре исполнительного органа государственной и муниципальной власти, правильно выбрать основные направления и формы их взаимодействия.

При распределении полномочий и ответственности между ними надо в принципе исключить ситуации, при которых одни функции управления вообще не будут выполняться, а другие будут выполняться сразу несколькими структурными подразделениями. Задача заключается в том, чтобы при относительно небольших материальных и финансовых затратах максимально обеспечить процесс реализации всех функций управления.

В исполнительных органах государственной и муниципальной власти могут формироваться горизонтальные и вертикальные структуры управления (рис. 1). Специалисты отмечают, что органы управления с горизонтальной организационной структурой обладает рядом преимуществ по сравнению с теми, которые имеют вертикальную структуру.

Рис. 1. Структуры управления

При горизонтальной структуре начальник руководит подчиненными непосредственно, что позволяет свести до минимума число иерархических ступеней управления, ускорить прохождение служебной информации, ввести жесткую систему соподчинения 195.

В исполнительных органах государственной и муниципальной власти с горизонтальной структурой управления каждое подразделение возглавляет наделенный соответствующими полномочиями руководитель, который несет персональную ответственность за осуществление управленческих функций. При этом каждый отдельный сотрудник или каждое управленческое звено подчиняется по всем служебным делам и во всех отношениях только одному руководителю. От него он получает необходимую информацию, служебные поручения и отчитывается перед ним о выполнении заданий. В таких органах публичной власти у каждого руководителя может быть по несколько подчиненных, но каждый подчиненный имеет только одного начальника, от которого он получает указания 196.

Горизонтальная структура управления достаточно логична и понятна каждому служащему. Она обеспечивает полную свободу контактов подчиненных с руководителем, повышает у служащих чувство ответственности за выполнение заданий, способствует улучшению взаимоотношений в коллективе. Однако ее можно внедрить лишь в органах местного самоуправления небольших муниципальных образований. В крупных государственных и муниципальных органах власти, призванных решать многоуровневые задачи, приходится прибегать к построению вертикальных структур управления.

Характерная особенность вертикальной структуры управления заключается в том, что руководитель имеет нескольких заместителей. Каждый из них специализируется на управлении отдельными отраслями и сферами жизни общества и государства, муниципального образования. В пределах своих полномочий он обязан самостоятельно решать все вопросы, отнесенные к его компетенции.

Вертикальная структура управления обеспечивает глубокую специализацию руководства. Однако каждый заместитель работает не со всем коллективом исполнителей, а только с руководителями структурных подразделений. В этой связи возникают дополнительные ступени управления, что затрудняет прохождение служебной информации, нередко искажает ее содержание и снижает ответственность работников за порученное дело.

В крупных государственных и муниципальных органах исполнительной власти России приходится, как правило, искать варианты оптимального сочетания горизонтальной и вертикальной структур управления. При таком подходе необходимо строго соблюдать на уровне структурных подразделений норму управляемости руководителя (15–20 человек) 197. Всякие попытки занизить норму неизбежно приводят к дроблению самостоятельных подразделений исполнительного органа публичной власти на малые организационные единицы, к обязательной их перестройке на принципах вертикальной структуры.

Обобщение практики в исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа свидетельствует, что в их структурах часто создаются комитеты, в составе которых формируются пять-шесть отделов. Поскольку штатная численность комитета незначительна, то в каждом отделе работают по 2–3 исполнителя и один руководитель. Повсеместно формируются секторы, в каждом из которых трудится один сотрудник – заведующий.

Совершенно очевидно, что такие комитеты создаются не по объективным критериям, а на основе протекционизма, когда требуется пристроить своего человека на теплое место, дать хорошую хлебную должность.

Порочность подобных структур убедительно показал известный специалист по научной организации управления С. Ковалевски. «В вертикальных структурах, состоящих из малых групп, – пишет он, – у руководителя каждой ступени иерархической лестницы в непосредственном подчинении находится небольшое число лиц. Отсюда появляется естественная тенденция постоянного мелочного надзора за каждым работником, так как в противном случае руководителю очень часто пришлось бы признавать себя безработным, что содержало бы угрозу ликвидации занимаемой им должности» 198. В этой связи руководители заняты главным образом чрезмерным, часто ненужным внесением поправок в подготовленные непосредственными исполнителями проекты служебных документов. Сперва вносит поправки начальник отдела, а затем председатель комитета.