Алексей Казанник - Научная организация управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России. Научно-практическое пособие

9. В чем проявляется роль руководителя исполнительных органов государственной или муниципальной власти в подготовке и проведении исследования существующей организации управленческого труда?

10. Какие выделяются стадии осуществления контроля за ходом исследования существующей организации управленческого труда?

Часть любой административной машины

не служит решительно ничему —

это красота в чистом виде.

Ж. Элгози

В Российской Федерации сформировалась разветвленная многоуровневая система органов публичной власти, состоящая из множества элементов, связей и взаимодействий между ними и внешней средой, которые образуют присущую данной системе целостность, качественную определенность и целенаправленность 181. В горизонтальной плоскости системы выделяют в качестве самостоятельных по отношению ко всей системе элементов законодательные, исполнительные и судебные органы государственной власти Российской Федерации, а также органы прокуратуры. Вертикальный срез системы позволяет выделить в ее составе такие элементы, как федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

Системный подход к исследованию органов публичной власти Российской Федерации позволяет решить две принципиально важные задачи НОУТ: спроектировать эффективную систему органов власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях и определить оптимальную структуру в каждом ее звене.

Отправным началом для проектирования системы федеральных органов государственной власти России должно стать выявление объективного критерия определения ее оптимального состава и взаимосвязей всех элементов. Таким критерием могут служить функции государства, под которыми обычно понимают основные направления его деятельности по управлению обществом 182. В зависимости от количества и характера функций государства проектируют взаимосвязанную, четко согласованную систему федеральных органов государственной власти России. Она должна эффективно выполнять все функции государства, исключая параллелизм и дублирование в деятельности отдельных органов государственной власти. Степень соответствия спроектированной системы федеральных органов государственной власти составу и характеру функций государства, их своеобразному набору должны проверять методами моделирования, экспертных оценок, стендовых испытаний, путем длительного экспериментирования. Здесь надо действовать по принципу: семь раз отмерь – один раз отрежь. Иначе все усилия по внедрению достижений НОУТ в деятельность федеральных органов государственной власти не увенчаются успехом, уйдут в песок.

Аналогичным образом решается проблема проектирования оптимальной системы исполнительных органов государственной и муниципальной власти. Покажем это на примере одного из субъектов Российской Федерации.

В конституциях (уставах) субъектов РФ закрепляются основные задачи политического, хозяйственного и социально-культурного развития региона. Так, в Уставе (Основном законе) Омской области в качестве основных задач развития региона сформулированы:

• защита прав и свобод человека и гражданина (ст. 3);

• обеспечение достойной жизни и свободного развития человека (ст. 4);

• обеспечение комплексного развития территории (ст. 6);

• осуществление полномочий собственника в отношении объектов государственной собственности области как субъекта Российской Федерации (ст. 71);

• поддержка предпринимательства в социально значимых сферах деятельности и защита прав потребителей (ст. 73);

• поощрение инвестиционной деятельности (ст. 74);

• охрана окружающей природной среды и рациональное природопользование (ст. 6);

• создание и реформирование органов государственной власти (ст. 17);

• сотрудничество с другими субъектами РФ и зарубежными странами (ст. 13, 26);

• создание необходимых правовых, организационных и материально-технических условий для развития местного самоуправления (ст. 70);

• координация деятельности территориальных органов, подразделений и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, представленных в Омской области (ст. 50).

Задачи обусловливают появление, дифференциацию и интеграцию функций субъектов Российской Федерации, определяют их содержание. Насколько многочисленны и разнообразны задачи политического, хозяйственного и социально-культурного развития регионов РФ, настолько различны по своему содержанию и направленности их функции.

Задачи, обусловливающие функции субъектов Российской Федерации, возникают в процессе общественного развития. Проблема состоит в том, чтобы выяснить, появились ли соответствующие задачи в реальной жизни, носят ли они объективный характер или существуют только в нашем воображении. Лишь после решения этой проблемы задачи должны закрепляться в конституциях (уставах) субъектов РФ.

При создании эффективной системы исполнительных органов государственной власти субъектов РФ необходимо, прежде всего, добиться, чтобы каждая достаточно развитая и самостоятельная функция была обеспечена организационно, то есть имела своего непосредственного носителя (подсистему).

Однако сложность решения данной проблемы заключается в том, что каждой задаче не всегда соответствует самостоятельная функция. Анализ действующего законодательства и практики его применения показывает, что в реальной действительности часто возникают ситуации, когда одна задача вызывает к жизни несколько функций субъекта РФ и, напротив, когда множественность задач обусловливает возникновение и развитие лишь одной функции. В этой связи необходимо ввести такой дополнительный критерий разграничения функций, как предметы ведения субъекта РФ, которые дают реальное представление о сферах приложения компетенции и о тех объектах, в отношении которых должны осуществляться функции управления.

С учетом обоих критериев разграничения функций субъекта РФ можно показать, что задача охраны окружающей среды и рационального природопользования породила две самостоятельные функции. Одну из них можно назвать функцией охраны окружающей природной среды, а вторую – функцией рационального использования природных ресурсов. В специальной литературе считается доказанным, что охрана окружающей природной среды и рациональное использование природных ресурсов – различные сферы общественной практики, совершенно самостоятельные предметы ведения субъекта РФ, а стало быть, и самостоятельные объекты управления. Использование природных ресурсов представляет собой не что иное, как присвоение человеком посредством труда предметов природы для удовлетворения своих собственных потребностей и потребностей общества. Охрана природы призвана обеспечить сохранение благоприятной природной среды для нынешних и будущих поколений людей, непрерывное воспроизводство возобновимых ресурсов. «Рассмотрение мероприятий по охране природы, – как верно подметил крупнейший сибирский эколог И. П. Лаптев, – показывает, что она существенно отличается от большинства отраслей практики тем, что не занимается производством материальных или духовных ценностей, а лишь способствует этому производству, обеспечивая благоприятное состояние природных условий» 183. Иначе говоря, охрана природы сводится к созданию таких условий, при которых человеческая деятельность не вносила бы в естественный ход природных процессов и явлений никаких необратимых изменений. «Не следует оказывать на воду, почву, горные породы и биотопы таких воздействий, – правильно считает Д. Л. Кествен, – при которых результаты, представляющиеся необходимыми и полезными сегодня, не были бы полезны и в отдаленном будущем» 184.