Марина Иванова - Правовые акты органов управления

На практике чаще всего классификации совмещаются, если не полностью, то в основном или частично. Ведь акт должен обладать всеми свойствами жизнеспособности. И все же есть своего рода базовая классификация, служащая опорной конструкцией для всех вариантов построения системы правовых актов. В ее основе – юридическая форма акта, отражающая все его основные признаки. Большая часть актов «привязана» к строго определенному субъекту (закон), другие присущи разным субъектам (постановления и др.).

Как отмечает Н.И. Глазунова, классификация правовых актов возможна по разным критериям. Одним из них является их нормативная природа. Согласно этому критерию различают нормативные и ненормативные правовые акты. Данное разграничение имеет не только теоретическое, но и практическое значение. 13 13 Глазунова, Н.И. Система государственного управления: учебник для вузов / Н.И. Глазунова. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. – С. 350. По мнению Д.А. Керимова, оно позволяет со знанием дела осуществлять законотворческую (и правотворческую вообще) деятельность, в каждом конкретном случае использовать именно тот акт, который необходим для достижения соответствующей цели. Благодаря разграничению этих видов актов обеспечивают законность и правопорядок, поскольку оно определяет, какие государственные органы имеют право издавать нормативно-правовые акты, какова юридическая сила тех и других. 14 14 Керимов, Д.А. Законодательная техника: научно-методическое и учебное пособие / Д.А. Керимов . – М.: Изд-во «Норма» (Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М), 2000. – С.67.

Смешение нормативных правовых актов с ненормативными, стирание граней между ними ведут на практике к необоснованному расширению компетенции государственных органов, призванных лишь соблюдать, исполнять и применять законы и иные правовые акты, а отнюдь не выполнять законодательные (правотворческие) функции. Иначе говоря, без чёткого разграничения данных видов правовых актов нарушается целостность, системность и стабильность законодательства, иерархичность правовых актов по их юридической силе, вносится хаос в правовую жизнь, позволяя любому государственному органу принимать как нормативные, так и ненормативные правовые предписания. Это, в свою очередь, порождает неопределённость в законности издания того или иного правового акта, правомочности органа его издавшего. 15 15 Там же. – С. 67.

Нормативные правовые акты устанавливают общие правила (нормы) поведения людей, рассчитаны на всех участников правоотношений или ограниченную их часть, действуют постоянно и непрерывно, применяются многократно при регулировании соответствующих общественных отношений. Ненормативные правовые акты в отличие от нормативных устанавливают не общие правила поведения (нормы), а конкретные предписания (распоряжения), обращённые к отдельному индивиду или юридическому лицу, применяются одноразово и после реализации прекращают своё действие.

Нормативные правовые акты имеют не только особую, строго определённую форму выражения (конституция, закон, указ, постановление и т.д.) и особую внешнюю структуру (заголовки, преамбулу, разбивка текста на разделы, главы, параграфы, статьи, пункты, части, подписи специально уполномоченных лиц и т.д.), но и характеризуются (особенно законы) устойчивостью, стабильностью, относительной неизменностью.

Налицо отличительные признаки нормативных и ненормативных правовых актов, но бывают случаи, когда их непросто отделить друг от друга. Трудности, связанные с их разграничением, коренятся не только в специфике ряда правовых актов, в которых нормативные предписания теснейшим образом переплетаются с ненормативными распоряжениями, не только тем, что не существует абсолютного и исчерпывающего отграничения вопросов, регулируемых ненормативными актами, но и тем, что нормативные акты имеют много общего с ненормативными. Эта общность состоит, прежде всего, в том, что, будучи принятыми компетентными органами, они обязательны для исполнения всеми государственными и общественными организациями, должностными лицами и гражданами. В этой связи напомним ещё раз, что одинаковая обязательность различных нормативных и ненормативных правовых актов не означает равнозначности их юридической силы. Все правовые акты обязательны в смысле их соблюдения, исполнения и применения, но их юридическая сила различна. Юридическая сила правовых актов зависит не от их большей или меньшей обязательности, а от компетенции органа, принявшего нормативный акт, оттого, общее или конкретное (персонифицированное) предписание содержится в нём.

С этой точки зрения неодинаковой юридической силой обладают не только правовые акты различных органов, но и правовые акты одного и того же органа. Закон, например, обладает большей юридической силой по сравнению с правительственными актами, но меньшей – по сравнению с Конституцией.

И нормативные, и ненормативные правовые акты зачастую исходят от одних и тех же государственных органов, причем ненормативные акты обычно дополняют, конкретизируют, персонифицируют нормативные.

Итак, в действующей законодательной системе грань между нормативными и ненормативными актами весьма подвижна и не всегда выражена достаточно чётко и определённо, что и обуславливает трудности в их разграничении. Преодолеть их можно, руководствуясь теми признаками, по которым целесообразнее всего проводить разграничения между нормативными и ненормативными правовыми актами, а именно: по их содержанию и внутренней структуре; по способу регулирования ими общественных отношений и по характеру действия; по форме выражения и внешней структуре; по порядку принятия, вступления в силу и доведения до сведения исполнителей.

Если по этим признакам проводить разграничение между данными видами правовых актов, то, прежде всего, обнаруживается, что нормативные акты выражают государственную волю, опосредованную правовыми нормами. Специфика правовых нормативных актов (в отличие от актов ненормативных) состоит в том, что они, выражая государственную волю, оформляют и конкретизируют эту волю в виде обращения к гражданам, должностным лицам и организациям общеобязательного правила поведения. Анализ содержания любого нормативного акта показывает как-то, что он выражает государственную волю, так и то, что он устанавливает определённое юридически общеобязательное правило поведения. Причём если всегда и во всех нормативных актах выражается государственная воля, то конкретное содержание этой воли в установленных правилах поведения весьма многообразно.

Разнообразие общественных отношений и многосторонняя законотворческая (правотворческая) деятельность государства обусловливают необходимость формулирования государственной воли в виде единых по своей сущности, но различных по содержанию правил поведения и выражения этой воли не только в нормативных правовых актах государственных органов, но в нормативных правовых актах, принимаемых общественными организациями по правомочию государства.