Марина Иванова - Правовые акты органов управления

Что касается ненормативных правовых актов, то они выражают государственную волю не в виде общего правила поведения, а в виде конкретного предписания непосредственно обращённого к определённым лицам. Поэтому ненормативные правовые предписания не содержат элементов, свойственных правовой норме. В них нет ни гипотезы, поскольку они сами по себе являются фактами применения правовой нормы к конкретным жизненным случаям, ни санкции, так как последствия содержатся в правовой норме.

Ненормативные правовые предписания – это конкретного характера распоряжения по применению либо диспозиции, либо санкции правовых норм.

Можно отметить и некоторые другие особенности нормативных и ненормативных правовых актов, в частности, специфику органов, издающих эти акты (например, судебные органы принимают только ненормативные правовые акты и только в особой, свойственной этим органам, форме), юридические последствия несоблюдения, осуществления контроля за их действием и т.д. Однако на практике они выражаются далеко не всегда чётко и определённо. Довольно часто в форме правового акта, предназначенного для установления нормативно-правовых предписаний, издаются распоряжения и указания индивидуального характера или одноразового применения. Во многие нормативные правовые акты включаются ненормативные правовые предписания, что недопустимо с точки зрения законодательной техники. Дополнение, изменение и отмена нормативных правовых актов, а также распространение действия их на общественные отношения, не предусмотренные ими, зачастую производятся ненормативными правовыми актами. Издание ненормативных правовых актов не сопровождается отменой или изменением ранее принятых актов по тому же предмету. В лучшем случае это делается без точного и исчерпывающего перечисления отменённых актов. Издаваемые по одному и тому же предмету нормативные и ненормативные правовые акты не всегда согласовываются друг с другом, что ведёт к противоречиям между ними.

Также следует выделять и интерпретационный акт – документ, содержащий разъяснения действующих юридических норм, но не устанавливающий новые нормы (такие акты в большинстве случаев имеют такие наименования, как, например, «постановление», «разъяснение»). Как отмечает Н.И. Глазунова, характерная особенность интерпретационных актов заключается в том, что они действуют в единстве с теми нормативными документами, в которых содержаться толкуемые юридические нормы и находятся от них в зависимости. 16 16 Глазунова, Н.И. Система государственного управления: учебник для вузов / Н.И. Глазунова. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. – С. 340. Существует два вида интерпретационных актов: 1) основанные на правотворческих правомочиях данного органа. В данную группу входят акты аутентичного и легального токования; 2) интерпретационные акты правоприменения. К этой разновидности относятся акты правоприменительного толкования, в том числе постановления пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда.

Правовые акты различаются по виду, то есть официальному признанию, которое устанавливается в конституции и законах и определяется спецификой правовых органов, принимающих те или иные акты. По мнению Ю.А. Тихомирова и И.В. Котелевской отступления от классификации по форме недопустимо, поскольку она служит обеспечение стабильности правового порядка и укреплению законности. 17 17 Тихомиров, Ю.А. Правовые акты: учебно-практическое и справочное пособие / Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. – М., 1999. – С.28. По юридической форме можно различать следующие виды правовых актов:

а) Конституция РФ, устав субъекта РФ;

б) закон с подвидами – федеральный конституционный закон, федеральный закон, кодекс, общие (основные) принципы, основы законодательства, федеральный закон о ратификации международного договора, федеральный закон о поправках и изменениях Конституции РФ, закон субъекта Российской Федерации, модельный законодательный акт – в рамках Федерации или СНГ;

в) постановления и иные акты законодательных органов;

г) указ и распоряжение Президента РФ, высших должностных лиц субъектов Федерации;

д) постановления, распоряжения и иные акты Правительства федерации и ее субъектов;

е) ведомственные правовые акты с подвидами актов федеральных министерств, актов госкомитетов и иных федеральных органов исполнительной власти, акты органов исполнительной власти субъектов Федерации;

ж) правовые акты самоуправления с подвидами актов местного самоуправления и актов по итогам выборов и референдумов;

з) локальные (корпоративные) акты;

и) решения судов и контрольно-надзорных органов;

к) публично-правовые договоры и соглашения;

л) программы и декларации;

м) положения и уставы;

н) международно-правовые акты.

Еще один критерий классификации – различение правовых актов по способу оформления и придания юридической силы. Есть первичные акты – законы, постановления и другие правовые акты, непосредственно приобретающие силу с момента введения их в действие, и есть утверждаемые акты, к которым относятся, например, приказ министра об утверждения инструкции, постановление главы администрации об утверждении положения.

Правовые акты различаются также по порядку принятия. Речь идет об актах, принимаемых государственных органом в коллегиальном порядке (законы, постановления Государственной Думы и Совета Федерации, законодательных органов субъектов РФ, судов и др.), а также – на основе единоначалия (указы и распоряжения Президента, распоряжения глав администраций областей и т.д.). Есть акты, принимаемые в коллегиальном порядке, но оформляемые актами единоличного характера (решения коллегий министерств, которые чаще всего проводятся в жизнь приказами министров). В других случаях предварительное коллегиальное обсуждение проектов актов служит способом их апробации, учета позиций специалистов, ученых, организаций-партнеров, а также общественного мнения.

Важным критерием классификации правовых актов, по мнению Н.И. Глазуновой, является их юридическая сила, объем (поле) действия. В зависимости от того, каким из органов, обладающих государственновластными полномочиями, приняты акты, к какому иерархическому уровню относятся содержащиеся в них правовые нормы, различают несколько уровней и типов правовых актов.

Во-первых, это акты федеральных органов. К ним относятся:

1) законы Российской Федерации:

а) Конституция (Основной закон) РФ; федеративный договор;

б) законодательные акты:

– федеральные конституционные законы;

– федеральные законы (основы законодательства, кодексы и др.);

2) подзаконные федеральные акты: