Марина Иванова - Правовые акты органов управления

1) значимость и стабильность регулируемых отношений (закон регулирует наиболее значимые, типичные и устойчивые общественные отношения в государстве);

2) первичное нормативное регулирование вопросов, являющихся или исключительно, или преимущественно предметом законодательного воздействия. 22 22 Яценко, В.Н. Закон и подзаконный нормативный акт: соотношение понятий / В.Н. Яценко // Журнал российского права. – 2003. – № 2. – С.95.

К вопросам, которые могут быть урегулированы только законом, а следовательно, не должны быть предметом указов Президента РФ и правительственных постановлений, относятся:

1) правовой статус граждан, включая основные права и свободы, способы их охраны, юридическую ответственность и применение мер принуждения по отношению к гражданам;

2) условия создания и деятельность партий и общественных объединений;

3) порядок формирования и работы органов представительной, исполнительной и судебной власти;

4) вопросы конституционного порядка;

5) установление, отмена и изменение всех видов налогов;

6) юрисдикционное законодательство (уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, гражданско-процессуальное и административное законодательство, законодательство о судоустройстве, прокуратуре, адвокатуре, других правоохранительных органах);

7) семейное законодательство;

8) правовой статус средств массовой информации. 23 23 Поленина, С.В. Научные основы определения предмета правового регулирования / С.В. Поленина // Законотворческая техника современной России: состояние: в 2 т. Т.1.Н.Новгород, 2001. – С. 136.

Ко второй группе различительных признаков закона и подзаконных нормативных правовых актов относятся следующие нормативно-юридические критерии:

1) четкое уяснение места будущего закона в общей системе законодательства, в отрасли законодательства, подотрасли законодательства и т.д.;

2) соответствие содержания акта предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов;

3) недопущение необоснованного расширения объема законодательной компетенции за счет компетенции федеральных органов исполнительной власти;

4) основание принятия закона (проект федерального закона разрабатывается в случае, если Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами или федеральными законами предусмотрено, что регламентация определенных общественных отношений осуществляется исключительно законом).

Как отмечает В.Н. Яценко, названные критерии, безусловно, применимы, однако они недостаточно формализованы для того, чтобы их можно было закрепить на законодательном уровне. В связи с этим следует поддержать позицию авторов, которые считают целесообразным на законодательном уровне установить критерии различения закона и подзаконного акта, а равно определить виды и пределы конкретизации действующего законодательства в подзаконных нормативных правовых актах. 24 24 Яценко, В.Н. Закон и подзаконный нормативный акт: соотношение понятий / В.Н. Яценко // Журнал российского права. – 2003. – № 2. – С.96.

Одним из критериев классификации правовых актов – различение их по способу оформления и придания юридической силы. Есть первичные акты – законы, постановления и т.п., непосредственно приобретающие юридическую силу, вводимые в действие, и есть утверждаемые акты, к которым относятся, например, приказ министра об утверждении инструкции, постановление главы администрации об утверждении положения.

Правовые акты различаются также по порядку принятия. Речь идет об актах, принимаемых государственным органом в коллегиальном порядке. Это – законы, постановления Государственной Думы и Совета Федерации, законодательных органов субъектов Федерации, решения судов и др. Другая группа правовых актов принимается на основе единоначалия – указы и распоряжения Президента РФ, распоряжения главы областной администрации и др.

Добавим к сказанному и акты, принимаемые в коллегиальном порядке, но оформленные актами единоличного характера. К таковым относятся решения коллегий министерств, которые чаще всего проводятся в жизнь приказами министра. В других же случаях предварительное коллегиальное обсуждение проектов актов служит способом их апробации, учета позиции специалистов, ученых, организаций-партнеров, а также общественного мнения. Научные, консультативные, экспертно-аналитические, координационные комиссии, советы и центры предназначены для этих целей.

Классификации крайне необходимы в практическом плане, ибо позволяют упорядочить процесс правотворчества и правоприменения. К тому же все они как бы пересекаются. Любой правовой акт проходит через каждую из классификаций, приобретая нужные ему свойства. И нужно тщательно их оценивать и обеспечивать.

Данное положение становится особенно важным, когда идет работа по подготовке разных правовых актов. Дело в том, что выбор и определение предмета их регулирования довольно сложны, и на практике часто происходит смещение предметов регулирования – вместо указа готовится проект закона, проект закона «перекрывает» тематику постановления правительства, последнее – темы приказов и иных актов министерств. Причина этого – в слабом знании статуса государственных органов и их функций и полномочий. Неумелое определение темы акта ведет к принятию решения на таком уровне и тем субъектом, который на это не уполномочен. Происходит деформация признаков актов, что ослабляет эффективность их действия. Возникает масса нарушений законности.

Лучше понять и освоить классификации правовых актов помогает формирование и использование правил их подготовки и принятия. Отрадно, что постепенно складывается система нормативного введения этих правил. Для этого применяются положения конституций, уставов, статутных законов, содержащих нормы об актах соответствующих государственных органов, иных организаций. Все большее распространение получают специальные правила как для всех или многих актов, так и для актов определенного вида.

Есть правила подготовки и принятия актов определенного вида. К их числу относятся Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (1997 г.). Используются правила подготовки, принятия и выполнения решений областной администрацией и ее органами, правила принятия и выполнения решений на предприятиях, в местных органах и т.п.

В регламентах работы государственных органов выделяются разделы, посвященные порядку подготовки, рассмотрения и принятия законов, постановлений и иных актов. Таковы, например, регламенты Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания и их разделы о подготовке, обсуждении и принятии законов.