Марина Иванова - Правовые акты органов управления

Классификация факторов по характеру влияния позволяет выделить прежде всего те, которые находятся вне правовой системы. Напомним еще раз об экономических, политических, социальных, психологических и иных факторах, как своего рода объективных условиях развития и изменения законодательства. Изучение происходящих процессов и их тенденций позволяет своевременно ощутить необходимость правовых перемен. Многие из этих факторов приобретают значение правообразующих, поскольку в них зарождается и обнаруживается объект будущего регулирования. Важно правильно оценить данный объект и умело выбрать предмет, форму и методы правового регулирования. Иначе неизбежны ошибки, когда вместо подзаконного акта начинают активно готовить закон и т.п. По своему воздействию на правовые акты можно выделять «нормальные» факторы, способствующие спокойному и ритмичному правотворчеству, «отклоняющиеся», «нормативно-чрезвычайные», «форс-мажорные». С каждым из них связана та или иная степень риска в принятии и реализации актов.

Не менее важно определить радиус действия различных факторов. К сожалению, пока это не удается сделать. Нередко выявленные общественные потребности получают неадекватное правовое выражение. То слишком резко отбрасываются прежние акты, то, напротив, перемены ограничиваются частичными изменениями правового статуса отдельных субъектов.

Обратим внимание на временные характеристики факторов. Одни из них действуют постоянно, например, применительно к устройству и ориентации властей, к выбору экономического курса правительства, отношению населения и власти к закону. Другие факторы существуют недолго.

Помимо объективных факторов, действующих на правовую систему извне, нужно учитывать факторы ее собственного внутреннего развития. В них выражаются присущие правовой системе, законодательству принципы построения и функционирования, внутрисистемные связи и зависимости. 30 30 Конституция, закон, подзаконный акт. – М.: Юридическая литература, 1994. – С. 13. Игнорирование или слабое использование их под предлогом явного приоритета объективных факторов делает законодательство внутренне противоречивым и структурно неупорядоченным.

Так, с нарушением внутренней логики отраслей задерживается принятие ряда базовых актов. Поспешно принимаются десятки законов по частным вопросам. Разрываются связи актов, что порождает множество юридических коллизий. 31 31 Юридический конфликт: сферы и механизмы. – М., 1994. – С. 27. Деформирующий смысл приобретает стремительно развивающееся «указное право» Президента РФ.

К внутренним факторам законодательства можно отнести и те из них, которые имеют своего рода процессуальное действие. Одни из них проявляют себя на стадии зарождения, подготовки и принятия законов. К их числу относятся выбор средств правового обеспечения реформ, давление общественного мнения, влияние разных политических сил, подражание правовым стандартам иностранных государств и т.п. Многое зависит от понимания законов и иных правовых актов населением, их поддержки или отчуждения, сопротивления оппозиции, неисполнительности должностных лиц и органов, граждан, уяснения цели подзаконных актов и их правильного формирования и применения.

Уместно обратить внимание на проявление субъективного фактора в правотворчестве. Это и деятельность всех субъектов законодательной инициативы, и давление населения, граждан, и их правовые ожидания, и лоббизм, и действия политических партий, фракций, и участие консультантов, экспертов и т.д.

Процесс создания правовых актов характеризуется своего рода цикличностью. Его внутренние элементы всегда выступают как этапы процесса зарождения правового акта. Последовательность преобладания того или иного элемента должна неуклонно обеспечиваться, равно как их связи между собой, плавные переходы от одного элемента стадии к другому. 32 32 Васицкий, Н.А. Российское законодательство на современном этапе. Государственная дума в формировании правового пространства России (1994-2003). Издание государственной Думы РФ/ Н.А. Васицкий, Ю.К. Краснов – М., 2003. – С. 29.

Можно выделить следующие стадии правотворческого процесса:

а) изучение, анализ общественных явлений и процессов, выявление потребности правовой регламентации;

б) определение вида, органов, субъектов, правомочных принять правовое решение, и вида правового акта;

в) принятие решения о подготовке правового акта;

г) разработка концепции, идеи, анализ будущего акта;

д) подготовка проекта правового акта разработчиком, рабочей группой, органом;

е) предварительное рассмотрение проекта акта;

ж) общественное обсуждение проекта;

з) официальное рассмотрение проекта акта соответствующим органом с соблюдением необходимых процедур;

и) принятие правового акта, его оформление, подписание, опубликование, вступление в законную силу.

Следование этим этапам процесса правотворчества позволяет соблюдать внешние рамки движения правового акта – от зарождения его идеи до принятия. Это и содержательный функционально-позитивный процесс, призванный наполнять нормы и правовые акты определенным содержанием и одухотворять их. Достижению данной цели служат принципы правотворчества, которые создают его прочный фундамент и способствуют правильной долгосрочной и краткосрочной ориентации.

К их числу относятся:

а) принцип научности, означающий использование приемов и методов научного анализа, достижений науки;

б) принцип законности, означающий строгий учет иерархии правовых актов и норм, компетенции субъектов прав и соблюдение процедурных правил;

в) принцип демократизма, означающий изучение социальных интересов и возможности их выражения в сфере правотворчества, учет общественной поддержки проектов правовых актов.

И все же практика правотворческой деятельности в России и других государствах свидетельствует о серьезных трудностях и противоречиях. Возникает много правотворческих ошибок. Их примерная типология может быть весьма полезной. Имеются в виду ошибки:

а) познавательные, порожденные неверной оценкой предмета будущего правового регулирования;

б) содержательные, выражающиеся в недостатке средств и методов правового воздействия;

в) информационные, означающие неверный выбор формы акта, слабое обоснование проекта;

г) процедурные, связанные с нарушением процедур подготовки и принятия актов;

д) социальные, означающие игнорирование общественного мнения и возможное восприятие актов гражданами, должностными лицами, госорганами, общественными объединениями и хозяйствующими субъектами.