Марина Иванова - Правовые акты органов управления

Правотворчество как общий процесс формирования и развития правовых актов может быть разделено на несколько видов. Причем речь идет не об искусственной их классификации, поскольку в реальной жизни виды правотворческой деятельности переплетаются и взаимодействуют, сливаясь в общий правообразующий поток, но, не теряя своей специфики. Разновидности правотворчества тесно связаны между собой, иногда – удачно, иногда – плохо. Их согласованность должна исключать противоречия и взаимное пересечение, нарушающие общие принципы правотворчества.

Критериями выделения видов правотворчества служат:

а) субъект правотворчества, т.е. орган или сообщество, которые вправе принять тот или иной акт. Их правомочность обусловлена конституционным или законодательным статусом;

б) регламенты правотворчества различных государственных органов регулируют процессы подготовки, обсуждения, принятия и вступления в силу правовых актов. В них точно фиксируются этапы, стадии движения проекта акта, виды совершаемых с ним действий, субъекты – участники каждой стадии и их права, обязанности и взаимоотношения. Процедуры могут быть в виде регламентов палат парламента, порядка или правил подготовки и принятия актов в органах исполнительной власти. Нередко они содержатся внутри статутных законов или положений, определяющих статус, задачи, функции и полномочия соответствующих органов;

в) специфика правотворческих процессов ориентирована на строго определенные виды правовых актов как на цели их воздействия, на легальные рамки правоформирующих действий, на своего рода границы, отделяющие создаваемый акт от актов других органов.

г) правильное определение темы будущего правового акта, его возможного объема и содержания. 33 33 Тихомиров, Ю.А. Правовые акты: учебно-практическое и справочное пособие / Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. – М.,1999. – С.39.

С учетом названных критериев можно выделить шесть основных видов правотворчества: законотворчество, подзаконное Правотворчество, нормотворчество местного самоуправления, прямое, непосредственное Правотворчество, договорное нормотворчество, локальное нормотворчество.

Подзаконное правотворчество Президента РФ, Правительства РФ и иных органов исполнительной власти отличается рядом особенностей. Оно сообразуется с положениями законов. Ему не присуща вышеназванная стадийность, которая заменяется процедурами согласования. Подзаконное правотворчество является более оперативным по целям подготовки и принятия актов ввиду своей очевидной динамичности. Поэтому каждый орган сам определяет порядок подготовки, согласования, рассмотрения проектов актов и их принятия и подписания. Установлены порядок подготовки проектов Указов Президента РФ, а также порядок подготовки постановлений и распоряжений Правительства РФ, равно как и общий регламент его деятельности. В органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации действуют аналогичные процедуры.

Участие Правительства Российской Федерации в законотворчестве является одним из приоритетных направлений деятельности этого органа государственной власти. Это объективно вытекает из конституционного статуса Правительства, уполномоченного при осуществлении исполнительной власти решать важнейшие вопросы управления страной. Современная роль Правительства России характеризуется тем, что этот государственный орган, реализуя конституционные полномочия в законотворческой деятельности, конкретизирует и воплощает их на практике как самостоятельно, так и совместно с другими субъектами, наделенными такими полномочиями. Самостоятельная деятельность Правительства обусловлена его положением как органа, представляющего особую ветвь государственной власти (исполнительную власть). Координация его деятельности с другими субъектами законодательной инициативы обеспечивает всесторонний подход к содержанию законопроектов, соблюдению должной процедуры. 34 34 Шувалов, И.И. Законотворческая деятельность Правительства России: содержание и приоритеты / И.И. Шувалов // Журнал российского права. – 2004. – № 4. – С. 37.

Для министерств и ведомств подчас требуются общие правила подготовки и принятия актов. Они содержатся либо в положении о порядке подготовки ведомственных актов, либо в положении о каждом министерстве, ведомстве.

Разновидностью правотворчества является порядок прямого, непосредственного принятия правовых актов. Речь идет, прежде всего, о референдуме как конституционном способе принятия законов и других решений государственного значения. Процедура проведения референдума обычно регулируется помимо норм конституций в специальных законах. Таковы, например, ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», 35 35 О референдуме Российской Федерации: федер. конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. – 2004. – № 27. – Ст.2710. законы субъектов Российской Федерации о порядке проведения референдумов в республиках, областях и др., а также законы о местном референдуме. В Австрии и Швейцарии действуют законы о народном голосовании.

Прямое правотворчество характеризуется рядом признаков:

а) оно проводится по инициативе групп граждан, населения (определенной численности);

б) в референдуме участвуют избиратели, чья совокупная воля является прямым и единственным правообразующим источником конституции, закона или иного решения;

в) итоги народного голосования не подлежат какому-либо утверждению и обладают высшей юридической силой;

г) подготовка и проведение референдума возлагаются на государственные органы, избирательные комиссии или комиссии референдума, общественные организации, чьи права и обязанности подчинены достижению главной цели – обеспечению полного и свободного народного волеизъявления.

В широком смысле слова в правотворчестве участвует и местное самоуправление. Но это двойное участие – оно касается государственного правотворчества в тех или иных формах и собственного правотворчества. Ввиду отдаленности местного самоуправления от государственной власти формируемое муниципальное право состоит из норм двух уровней. Первый – нормы законов и иных нормативных актов, принятых на уровне Российской Федерации и ее субъектов по вопросам местного самоуправления. Второй уровень – нормы саморегуляции. К числу последних относятся уставы местного самоуправления, решения сельских сходов и иных народных собраний, итоги опросов населения, местные референдумы.

В известном смысле можно говорить и о профессиональном, трудовом и корпоративном нормотворчестве в рамках законов об акционерных обществах, сельскохозяйственной и производственной кооперации и т.д. Здесь нормы, принятые сообща, регулируют деятельность каждого члена ассоциации. В государственных организациях создаются по своим правилам локальные акты.