Санджай Прадхана - Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

Первоначально в качестве экспериментальных площадок в рамках Проекта институциональной реформы были выбраны следующие структуры: Министерство финансов (включая Налоговую и таможенную службу); Министерство жилищно-коммунального хозяйства; Министерство устойчивого развития; Министерство земледелия, животноводства и развития сельских территорий; Министерство образования, культуры и спорта; префектура Оруро.

Хотя данный документ был подписан только 2 июля 2002 г., фактически институциональная реформа Национальной налоговой службы началась 15 сентября 2001 г. после того, как президент Боливии по согласованию с палатой депутатов утвердил в должности нового руководителя и членов совета директоров этого ведомства. Именно с этого дня Национальная налоговая служба приобрела статус полуавтономного агентства (Fjeldstad, 2005a).

Примечательно, что эта широкомасштабная реформа началась в разгар экономического кризиса (см. Koromzay, 2004). Для справки: в 1999–2003 гг. боливийская экономика в среднем росла лишь на 1,97 % в год (в постоянных ценах 1990 г.), тогда как в 1993–1998 гг. годовые темпы роста достигали 4,74 % (см. http://www.ine.gov.bo).

Авторы выражают признательность бывшему главе Национальной налоговой службы Марио Ардузу за предоставленные сведения о стратегии реформ.

Несмотря на определенные успехи в этой области, влиятельные социально-политические группы по-прежнему пользуются всевозможными льготами в рамках специальных налоговых режимов (упрощенная и общая система налогообложения, единый сельскохозяйственный налог). Такое многообразие налоговых преференций и режимов затрудняет взимание НДС. Еще один недостаток существующей системы состоит в том, что в Боливии нет эффективного подоходного налога, который мог бы заменить НДС, взимаемый в рамках особого режима. Такая ситуация подтверждает справедливость аргументов, которые выдвигает Ди Джон (см. Di John, 2006).

В частности, особый акцент был сделан на использовании современных технологий для подачи налоговых деклараций через Интернет, рассылки уведомлений по электронной почте.

См. http://www.impuestos.gov.bo. Следует отметить, что столь впечатляющих результатов во многом удалось достичь благодаря руководящей роли и поддержке со стороны Проекта институциональной реформы. Во-первых, глава этой структуры, занимавший свой пост на протяжении почти всего процесса реформирования, был искренне заинтересован в успехе проекта. Во-вторых, несмотря на недостаток политической воли в период реализации реформ (август 2002 – декабрь 2005 г.), техническое подразделение Проекта институциональной реформы сумело обеспечить эффективную поддержку Национальной налоговой службы. В этом контексте конкурсный набор персонала и поэтапное увеличение зарплаты имели ключевое значение для институциональных преобразований. В частности, коэффициент корреляции между налоговыми сборами на внутреннем рынке и количеством сотрудников, набранных на конкурсной основе в период реформирования, оказался довольно высоким (76 %).

Данный раздел в основном построен на материалах Суареса (Suárez, 2004).

Как указывают Харрисон и Крелав (Harrison and Krelove, 2005), практически все заявки на возмещение НДС в Боливии подают экспортеры.

Данное правило, по существу, служит основанием для предоставления экспортных субсидий. Кроме того, поскольку определенные виды операционных затрат экспортеров (оплата труда, социальные взносы, амортизация) не облагаются НДС, эта норма содержит внутренние противоречия, фактически рассматривая экспортера как простого посредника, который самостоятельно не создает новой стоимости и не несет указанных затрат.

Сборник инструкций DAF No. 02-09-07, вступивший в силу 5 апреля 1997 г., представлял собой весьма противоречивый документ объемом 60 страниц, в котором отсутствовала четкая схема процесса и содержалась масса ненужной информации о функциях сотрудников, отвечающих за налоговые проверки, аудит и контроль.

Авторы выражают признательность бывшему главе Национальной налоговой службы Марио Ардузу за сведения, предоставленные для данного подраздела.

Строго говоря, описанные незаконные схемы возмещения НДС зачастую связаны не столько с уклонением от уплаты налогов, сколько с организованной преступностью. «В отличие от обычного уклонения от уплаты налогов в основе этих схем лежат фиктивные хозяйственные операции» (Pashev, 2005).

Техническое руководство No. FIS-GT-CED – V01–019, вступившее в силу 10 июля 2003 г., представляло собой конкретизированный документ объемом 21 страница, в котором приводилась четкая схема процесса и содержалась действительно существенная информация в отношении налоговых проверок, аудита и контроля, а также процедур возмещения НДС. Новая система контроля сделала процесс проверки счетов-фактур более упорядоченным. Счета-фактуры поставщиков группируются по степени значимости, анализ строится на основе четких критериев, а юридическая действительность документов проверяется почти в половине случаев.

В письме к авторам Рон Майерс высказал предположение, что объемы возврата НДС могли снизиться в связи с изменением политики или несправедливым отношением к экспортерам. Однако в период реформ (2002–2005 гг.) политика в отношении возмещения НДС существенно не менялась. Что касается несправедливого отношения к экспортерам, то этот важный вопрос требует дополнительного исследования.

Следует рассмотреть возможность разработки альтернативной регулятивной базы возмещения НДС. Одним из вариантов является система удержания НДС, которая в настоящее время используется в Аргентине, Чили и Перу. В своей работе Харрисон и Крелав (Harrison and Krelove, 2005) описывают и другие подходы, применяемые рядом государств в сфере возмещения НДС.

Возможностей для взаимодействия между налоговыми и таможенными органами довольно много, например проведение совместных проверок и обмен информацией о недобросовестных налогоплательщиках (в том числе импортерах и экспортерах); координация действий по осуществлению контроля; передача определенных функций налоговой службы таможенным органам (например, присвоение ИНН на границе Боливии с соседними государствами).

Вместе с тем не следует торопиться с выводами. Как отмечают Харрисон и Крелав (Harrison and Krelove, 2005), налоговые органы в первую очередь должны стремиться «к достижению баланса между обеспечением эффективного контроля за налоговыми поступлениями и соблюдением интересов законопослушных налогоплательщиков». В связи с этим более тщательного изучения требует еще одна важная проблема, особенно актуальная для такой небольшой не имеющей выхода к морю страны, как Боливия. Операционные затраты боливийских экспортеров могут быть выше, чем в других развивающихся странах, и «чересчур эффективный» контроль за налоговыми поступлениями может оказать негативное воздействие на экономику в целом.