Санджай Прадхана - Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

Усиление подотчетности возможно лишь в случае конкретизации целевых показателей по расходам, с которыми впоследствии можно сопоставлять достигнутые результаты. Существует немало способов добиться этого, в том числе путем формирования бюджетов конкретных программ, бюджетов на основе принципа результативности и бюджетов, направленных на реализацию разработанной политики.

Наказания могут быть административными (увольнение, штраф, возмещение растраты) и уголовными (судебное преследование с последующим наложением штрафа или лишением свободы). Чтобы уголовные меры были эффективными, необходимо слаженное функционирование всех элементов судебной системы – от прокуратуры до судов и тюрем. Однако меры административной ответственности также могут служить хорошим средством сдерживания – зачастую потеря работы и дохода сами по себе воспринимаются как слишком дорогая цена.

Институты – это официальные и неофициальные правила, которыми руководствуются организации и физические лица в своей деятельности в обществе (North, 1990, р. 3). Официальные правила закреплены в конституции, законах и нормативных актах, в контрактах и внутренних процедурах. Неофициальные правила по существу представляют собой сложившиеся ценности и нормы, которые определяют поведение должностных лиц.

В целом увеличение числа счетов затрудняет контроль расходов, усложняет консолидированную финансовую отчетность и проведение проверок. С точки зрения чистого управления денежными средствами большое число счетов не позволяет объединять остатки для выполнения платежных обязательств и заставляет привлекать заемные средства, хотя на некоторых счетах лежат свободные средства.

Например, при корректном и своевременном учете выставленных счетов интегрированная система должна фиксировать сроки оплаты и фактические даты платежей по всем счетам. Направив информационный запрос с целью сопоставления сроков, прошедших между получением счета и его оплатой, в зависимости от вида платежа, можно выявить несоответствия, которые необходимо расследовать. Кроме того, если совершению платежа должна предшествовать регистрация ассигнования средств, интегрированная система способна зафиксировать случаи, когда ассигнование средств и платежное поручение регистрировались в один и тот же день, что является основанием для проверки соответствующей операции. В обоих случаях информационные технологии позволяют ориентировать аудиторов на проверку наиболее сомнительных операций, тем самым повышая эффективность использования ограниченных аудиторских ресурсов.

Схема оценки и мониторинга национальных систем PFM была официально опубликована секретариатом PEFA в июне 2005 г. Индикаторы сгруппированы по пяти параметрам: внутренний контроль, управленческий контроль и надзор, внутренняя прозрачность и функциональные возможности (исходя из описания индикатора). Во многих случаях каждый индикатор отражает совокупность управленческого контроля, функциональных возможностей, внутренней прозрачности, внутренней и внешней подотчетности. Каждый из индикаторов привязан к тому параметру, который имеет наибольший удельный вес в данном описании. Индикаторы сгруппированы по четырем внутренним параметрам настоящего раздела следующим образом. Параметр «функциональные возможности» включает в себя следующие индикаторы: уровень систематизации бюджета (PI-5); предсказуемость наличия средств для финансирования расходов (PI-16); масштабы не отражаемых в отчетности действий правительства (PI-7); долгосрочная перспектива финансового планирования, политики расходов и бюджетной политики (PI-12); эффективность сбора налоговых платежей (PI-15); учет и управление денежными остатками, задолженностью и гарантиями (PI-17). Параметр «внутренний контроль» включает в себя следующие индикаторы: эффективность механизмов регистрации налогоплательщиков и оценки налоговых поступлений (PI-14); эффективность контроля расходов на оплату труда (PI-18); эффективность внутреннего контроля расходов, не связанных с оплатой труда (PI-20); эффективность внутреннего аудита (PI-21); своевременность и регулярность сверки счетов (PI-22). Параметр «внутренняя прозрачность» включает в себя следующие индикаторы: прозрачность внутригосударственных финансовых взаимоотношений (PI-8); полнота информации, включаемой в бюджетную документацию (PI-6); упорядоченность и участие различных структур в ежегодном бюджетном процессе (PI-11); уровень конкуренции, эффективность использования ресурсов и контроль закупок (PI-19); наличие информации о ресурсах, полученных структурами по оказанию услуг (PI-23); качество и своевременность представления текущей бюджетной отчетности (PI-24); качество и своевременность представления годовой финансовой отчетности (PI-25). Параметр «управленческий контроль и надзор» включает в себя следующие индикаторы: совокупный объем расходов по сравнению с изначально утвержденным бюджетом (PI-1); постатейный объем расходов по сравнению с изначально утвержденным бюджетом (PI-2); совокупный объем доходов по сравнению с изначально утвержденным бюджетом (PI-3); объем запасов и мониторинг задолженности по оплате расходов (PI-4); контроль совокупных финансовых рисков, связанных с прочими структурами государственного сектора (PI-9). Рейтинги PEFA соответствуют числовым показателям со следующими значениями: D = 1; D+ = 1,5; A = 4. Рейтинги стандартизированы и суммированы для каждого параметра.

Среди практиков в области государственных финансов бытует мнение, что тем, кто занимается распределением государственных средств, нужно хорошо платить – возможно, даже больше, чем остальным государственным служащим, для уменьшения побудительных мотивов включиться в коррупционную деятельность. С точки зрения соблюдения закона возможность потери высокой зарплаты является существенным сдерживающим фактором для большинства людей, особенно в развивающихся странах, и угроза быть уволенным из-за получения одномоментной выгоды служит серьезным препятствием для коррупционной практики, если механизмы выявления нарушений и обеспечения подотчетности работают должным образом.

В ряде стран Центральной и Восточной Европы министр финансов лично подписывает каждую поправку к бюджету в период его исполнения, независимо от объемов поправки. Хотя такая система обеспечивает надлежащую подотчетность на высшем уровне, она не позволяет проводить тщательный анализ операции.

Согласно определению, бюджетные институты – это все правила и нормы, в соответствии с которыми осуществляется планирование, согласование и исполнение бюджета (Alesina and Perotti, 1996).