Санджай Прадхана - Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

Этот вопрос рассматривается в рамках метода оценки, использованного в работе Huther and Shah (2000).

Вполне возможно, что в секторе не менее широко распространены противоправные отношения между частными структурами (например, взяточничество и мошенничество между подрядчиками и субподрядчиками) – см., например, Rocío Balcázar (2006). Однако во многих случаях одна из сторон, являясь частной организацией, наделена также государственными полномочиями, поэтому такие формы отношений включены в категорию взаимодействия между государственными и частными структурами. Например, при предоставлении концессий компаниям частного сектора последние «наделяются государственными полномочиями». В иных случаях, несмотря на мошеннический, противозаконный и вредный характер взаимоотношений, следует очень взвешенно подходить к их классификации и отнесению к разряду коррупционных.

Неофициальные данные по ряду африканских стран свидетельствуют о том, что в крупных коммунальных предприятиях эти суммы могут достигать размера нескольких годовых зарплат – чем крупнее предприятие, тем больше сумма взятки. Считается, что взятки за назначение на ту или иную должность выплачиваются как политикам, так и руководству, хотя точное соотношение не известно. Согласно выводам Дэвиса (Davis, 2003), в странах Южной Азии подкуп политических деятелей и местных руководителей в основном осуществляется с целью оказания влияния на лиц, принимающих решения.

На протяжении последнего десятилетия двусторонние и многосторонние соглашения о развитии ставят во главу угла вопрос эффективности управления, а противодействие коррупции признается ключевой предпосылкой для достижения целей в области экономического развития и управления рисками. В то же время лишь немногие считают, что программы содействия развитию сами по себе не способствуют росту коррупции, обеспечивая вливание средств в слабые институциональные системы.

Подобная практика чаще всего ассоциировалась с предоставлением концессий международным компаниям в 1990-е гг., однако она до сих пор используется в крупных строительных подрядах.

Сведения о коррупционных отношениях между государственными и частными структурами в секторе водоснабжения ненадежны еще и потому, что анализ не всегда охватывает реальных участников этих отношений (т. е. тех, кто фактически платит взятки). Недостаточно критично изучается то, как действуют коррупционные схемы на практике и в чем корни их жизнеспособности (беседа авторов с М. Сохайл Кханом на подготовительном заседании Международной сети по мониторингу качества воды, Делфт, Нидерланды, ноябрь 2005 г.). Представители отрасли прекрасно знают о том, что некоторые частные фирмы активно используют подкуп, и бороться с этим явлением не менее важно, чем с вымогательством со стороны государственных должностных лиц, однако проблема коррупционных отношений между государственными и частными структурами нуждается в более глубоком анализе.

Проблема взяточничества в сфере закупок и строительства подробно описана в материалах Transparency International (2005). Во многом эта информация применима непосредственно к сектору водного хозяйства.

В Африке лишь 5 % всей поставляемой воды обеспечивают частные компании – главным образом в странах Западной Африки на основе концессионных соглашений (WUP, 2005).

Вымогательство возникает на фоне дисбаланса властных полномочий и по существу представляет собой способ эксплуатации беднейших слоев населения чиновниками. В результате малообеспеченные граждане получают доступ к услугам водоснабжения, однако плата за это оказывается высокой. Такая практика чаще всего наблюдается в условиях монополии, когда потребители всецело зависят от должностных лиц, принимающих решения. Сделки по обоюдному согласию между неимущими гражданами и чиновниками носят добровольный характер. В данной ситуации первые, как правило, получают доступ к услуге, которой в противном случае они были бы лишены, причем зачастую «цена вопроса» сопоставима с другими вариантами. Например, в скваттерских поселениях чиновники обеспечивают незаконное подключение к сети водоснабжения или доставку воды в цистернах по цене и на условиях, устраивающих потребителей – см. Kaufmann, Montoriol-Garriga, and Recanatini (2005).

Хотя неправительственные организации в Африке менее активны, чем в других регионах мира, их участие может способствовать расширению охвата услугами малоимущих слоев населения. Однако не следует полагать, что все сделки между государственными и неправительственными структурами свободны от коррупции. Утверждения о том, что неправительственные организации априори не подвержены коррупции и подотчетны, наивны. Проблема коррупционных отношений между государственными и неправительственными организациями начинает все больше интересовать аналитиков, поскольку во многих областях эта разновидность коррупции тесно переплетается с противоправными отношениями между государственными и частными структурами.

Известно, что такая практика в ряде случаев может способствовать снижению эффективности коммунальных предприятий. В определенной мере корни этой проблемы выходят за рамки сектора водоснабжения. Как правило, арендаторы жилья и незаконные поселенцы имеют ограниченные возможности доступа к водоснабжению и канализации, поэтому они более склонны воспользоваться услугами, которые может предложить коррумпированный чиновник (или домовладелец). Незаконность проживания делает эту категорию населения уязвимой для вымогательства и завышения цен на воду. Прочие домохозяйства, чьи потребности и возможности со временем меняются, также могут вовлекаться в коррупционные отношения, когда они проявляют желание сузить или расширить спектр предоставляемых им услуг, тем самым создавая почву для вымогательства или добровольного предложения взяток.

Беседа авторов со Скоттом Гуггенхаймом (Аддис-Абеба, январь 2006 г.). См. также Recanatini, Prati, and Tabellini (2005).

Индекс организации Global Integrity обеспечивает количественную оценку эффективности государственного управления в различных странах. Он характеризует функциональность государственных структур и механизмов, которые граждане могут использовать, чтобы заставить правительство действовать в интересах общества. В настоящее время индекс охватывает менее 30 государств. См. http://www.globalintegrity.org.

В «Докладе о мировом развитии 2004» (World Bank, 2004) представлена треугольная схема отношений подотчетности между политиками (должностными лицами), поставщиками услуг и гражданами. Эта модель подчеркивает необходимость оптимизации и укрепления подотчетности на основе таких факторов, как «гласность», «договорные связи» и «власть потребителей».