Санджай Прадхана - Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

Общая тенденция свидетельствует о более высоких темпах роста в странах с низким уровнем коррупции, однако у этого правила есть немало исключений. Индонезийское экономическое чудо произошло в условиях исторически беспрецедентной коррумпированности и авторитарного государства (Timmer, 2006). В своей работе Кауфманн и Краай (Kaufmann and Kraay, 2003), анализируя взаимосвязь между динамикой роста и эффективностью управления, выявили сильную причинно-следственную зависимость: чем эффективнее управление, тем выше доход на душу населения. Таким образом, они подтвердили значимость качественного управления для экономического развития. Вместе с тем обратная причинно-следственную связь (то, что более высокие доходы обуславливают более эффективное управление) не прослеживается.

Данный вывод не является статистически значимым, поскольку соответствующий анализ в отрасли на регулярной основе не проводится, хотя делать это следует.

Рейтинг эффективности реформирования сектора водоснабжения построен на основе обобщенных данных 16 обзоров «О состоянии дел в стране», подготовленных в рамках WSP-Africa для выяснения достижений отрасли на пути к реализации Целей тысячелетия. При составлении рейтинга учитывались следующие аспекты: реструктуризация сектора с целью повышения прозрачности и разграничения политики, регулирования и реализации; финансовая политика и обособление средств для обеспечения жизнеспособности отрасли; готовность к привлечению представителей частного сектора и других заинтересованных местных игроков; политика в области предоставления услуг малоимущим слоям населения; механизмы отраслевого координирования и финансирования (WSP-Africa, 2006).

В рамках 16 последних обследований инвестиционного климата на уровне стран, проведенных Всемирным банком, представителям компаний задавали вопрос: приходилось ли им неофициально платить за подключение к водоснабжению? Хотя результаты для всех 16 стран (с учетом среднедушевого ВНП) не являются статистически значимыми, они свидетельствуют о наличии устойчивой корреляции между показателями коррумпированности и слабым охватом потребителей услугами водоснабжения и канализации. В то же время примечательно, что анализ на микроуровне (объектом которого являлись компании, а не домохозяйства) не выявил взаимосвязи между показателями внутриотраслевой коррупции (измеряемой объемами взяток за подключение к водоснабжению) и масштабами коррупции в целом по стране . Такая неоднозначность выводов лишь подчеркивает потребность в разработке более эффективных методик анализа на отраслевом и подотраслевом уровне.

Это превышает совокупную прибыль от приватизации; см. данные Эсташа и Куасси (Estache and Kouassi, 2002), на которые ссылаются в своей работе Колльер и Хеффлер (Collier and Hoeffler, 2005).

Ряд исследователей проблемы борьбы с коррупцией (включая Клитгарда и Роуз-Аккерман) выявил ключевые факторы коррупции. К ним относятся монопольная власть, широкие дискреционные полномочия, слабая подотчетность и отсутствие прозрачности.

О ситуации с коррупцией в сфере здравоохранения см. материалы Transparency International (2006); в секторе энергетики – материалы Всемирного банка (2006); в сфере лесного хозяйства – материалы Forestry Integrity Network ( http://www.transparency.org/fin); в строительной отрасли – материалы Transparency International (2005).

Исследования эффективности госуправления и масштабов коррупции, проводимые Институтом Всемирного банка в отношении различных стран, содержат некоторые выводы сравнительного характера. Так, в Мозамбике сфера водоснабжения признана наиболее коррумпированным сектором жизненно важных услуг, существенно превосходящим по уровню коррупции сферу здравоохранения и образования, а также сектор канализации – см. Austral Consultoria (2005).

Необходимость проведения грани между сектором водоснабжения и сектором канализации общепризнанна. По мнению ряда специалистов, в сельской местности сфера канализации менее коррумпирована по сравнению со сферой водоснабжения, поскольку услуги канализации относятся к категории общественных благ (беседа авторов со Скоттом Гуггенхаймом, Аддис-Абеба, январь 2006 г.). Анализ ситуации в Мозамбике свидетельствует, что граждане воспринимают сектор водоснабжения как существенно более коррумпированный, нежели сектор канализации (Austral Consultoria, 2004). Однако для окончательных выводов необходимо более глубокое исследование. В ходе дальнейшего анализа следует рассматривать по отдельности не только водоснабжение и канализацию, но и различные системы предоставления услуг (на уровне населенных пунктов, коммунальных предприятий и домохозяйств).

В связи со спецификой оборудования и инфраструктуры стоимость активов в сфере водоснабжения в три-четыре раза выше по сравнению с секторами телекоммуникаций и энергетики; превышает она и стоимость активов в сфере снабжения электроэнергией (Kirkpatrick, Parker, and Zhang, 2004).

Ненадежность традиционных отраслевых показателей утечки средств – одна из существенных проблем, о которых говорится в настоящей главе. Зачастую эти данные используются только применительно к сфере коммунального хозяйства, однако они весьма схожи с показателями уровня коррупции, приводимыми в источниках общего характера и в сопоставимых программах (проекты развития сельских территорий, дорожного строительства и т. п.).

Этот вывод сделан в ходе бесед с участниками и специалистами отрасли, по мнению которых мало кто из представителей сектора WSS осознает многообразие существующих в нем форм коррупции. Слишком узкое, хотя и неоднородное, восприятие этого явления тормозит процесс разработки эффективных реформ.

В работе Пламмера (Plummer, 2005) описаны антикоррупционные механизмы, применявшиеся на уровне органов государственного управления, отрасли и отдельных проектов в ходе ликвидации последствий цунами для сферы водоснабжения и канализации в индонезийской провинции Ачех.

Учитывая отсутствие надежных отраслевых показателей, цель данной классификации состоит в том, чтобы наметить пути к пониманию проблемы и обозначить направления дальнейших исследований. Во многих трудах, посвященных коррупции, акцент делается лишь на той или иной ее разновидности, причем безосновательно. В связи с этим необходим универсальный шаблон, который можно применять в конкретных ситуациях для выявления очагов наибольшей концентрации коррупции. Новые аналитические исследования послужили фундаментом для формирования новых подходов. С учетом специфики видов деятельности в первой редакции настоящей главы коррупционные отношения классифицировались в зависимости от уровня поставщиков услуг. В рамках финансируемой Всемирным банком программы развития кекаматанов, направленной на развитие инфраструктуры деревень и общин в Индонезии, была разработана весьма полезная инициатива – так называемая «картограмма коррупции». С помощью этого инструмента анализируется весь жизненный цикл проекта (включая этапы планирования, реализации и контроля) с тем, чтобы выявить мотивацию его участников, формы коррупционных проявлений и соответствующие им показатели риска утечки средств. Затем, исходя из картограммы, разрабатываются конкретные меры в отношении всех факторов средней и высокой степени риска. Координаторы проектов используют эту методику при организации контроля различных процессов. Описанная процедура стала играть важную роль, способствуя повышению прозрачности и позволяя общественности следить за реализацией проекта. Аналогичный подход был применен в ряде программ дорожного строительства, когда на основе цикла проекта производилась оценка потенциальных рисков коррупции. Впервые подобную методику предложил Клитгард в рамках партиципаторной модели диагностики коррумпированных систем, разработанной им для муниципалитета Ла-Паса (Боливия). Эта модель была нацелена на определение масштабов, субъектов («победителей и проигравших»), причин и способов ликвидации различных видов коррупции, выявленных с участием общественности (Klitgaard, 1998). Однако такие картограммы на отраслевом уровне не составляются. В основе другого весьма продуктивного концептуального подхода лежит схема отношений подотчетности, описанная в «Докладе о мировом развитии 2004» (World Bank, 2004) и анализирующая взаимоотношения между основными участниками процесса предоставления услуг. Данная схема подчеркивает значимость следующих типов взаимодействия: между гражданами и политиками – «гласность» и подотчетность; между политиками (разработчиками политики) и поставщиками услуг – «договорные связи»; между поставщиками услуг и гражданами (потребителями) – «власть потребителей». Для каждой из сторон этого треугольника приводится анализ сложных взаимоотношений, допускающих возникновение коррупции, и даются основные рекомендации по повышению подотчетности.