Ольга Тишутина - Организация бюджетного процесса

Как правило, в большинстве публикаций по рассматриваемой проблематике рассматриваются полномочия исполнительных и законодательных органов государственной власти в бюджетном процессе, ничего не говорится о роли и месте судебных органов власти. При раскрытии состава полномочий участников бюджетного процесса БК РФ также не дает указание на участие в бюджетном процессе органов судебной ветви власти. Отчасти это связано со специфической ролью судебных органов государственной власти в бюджетном процессе, которая заключается в вынесении определений по вопросам конституционности норм БК РФ и других законодательных актов, правомерности тех или иных действий участников бюджетных правоотношений, решений по делам о бюджетных правонарушениях и т.д. Очевидно, что аналогичную деятельность судебные органы осуществляют и во всех остальных сферах правоотношений, однако это не может служить достаточным основанием для игнорирования роли судебных органов в бюджетном процессе.

Иногда при определении бюджетного процесса в качестве его участников называют лишь органы власти. В действительности же далеко не все участники бюджетного процесса относятся к органам власти или местного самоуправления. Например, этим статусом не обладает часть главных распорядителей, распорядителей, получателей средств бюджетов и администраторов поступлений в бюджеты.

В-третьих , законодательная дефиниция неоправданно сужает правовое поле регулирования бюджетного процесса, не включая в его содержание муниципальных правовых актов. Вместе с тем, наряду с БК РФ, законодательными и нормативными правовыми актами РФ, важное значение в регламентации бюджетного процесса имеют законодательство субъектов РФ и источники муниципального права. Этот аспект приобретает особую актуальность на современном этапе в условиях решения задачи по повышению эффективности управления региональными и муниципальными финансами, которая предусматривает формирование на указанных уровнях власти (управления) правовой базы, полно и детально отражающей все вопросы организации и осуществления бюджетного процесса с учетом территориальной специфики.

В-четвертых , законодательно закрепленная дефиниция не позволяет четко выделить стадии бюджетного процесса, а также отграничить их от видов управленческой деятельности. Последнее обусловливает неоднозначность мнений исследователей по вопросу количества стадий бюджетного процесса. Большинство авторов полагают, что бюджетный процесс состоит из трех стадий: составление проекта бюджета; рассмотрение проекта бюджета и утверждение бюджета; исполнение бюджета [36, 68]. По мнению некоторых экономистов, четвертой, завершающей, стадией бюджетного процесса является составление бюджетной отчетности, утверждение отчета об исполнении бюджета.

Некоторые авторы при рассмотрении содержания бюджетного процесса выделяют не стадии, а этапы, делая при этом акцент не на временную определенность и последовательность деятельности, а на качественную однородность процедур, операций, технологий, его составляющих. Например, Г.Б. Поляк выделяет следующие этапы бюджетного процесса: сводное финансовое планирование и прогнозирование; составление перспективного финансового плана; составление, рассмотрение и утверждение проекта бюджета; исполнение бюджета; анализ и контроль исполнения бюджета [34]. При анализе подобного подхода, безусловно, необходимо учитывать время издания учебника и объективную невозможность учета отдельных новаций законодательства в области среднесрочного бюджетного планирования. Но данное обстоятельство не меняет логики автора, согласно которой сводное финансовое планирование и прогнозирование, с одной стороны, анализ и контроль исполнения бюджета – с другой, рассматриваются как самостоятельные этапы. Статус самостоятельного этапа контролю над исполнением бюджета придают Д.В. Дементьев, В.А. Щербаков и другие исследователи [39]. Очевидно, что сторонники указанной позиции отождествляют этапы и функции управления.

Вероятно, по мнению ряда исследователей, применяемая терминология не имеет принципиального значения, в то время как бо́льшую значимость представляет всестороннее описание комплекса действий, осуществляемых участниками бюджетного процесса. Однако структурирование бюджетного процесса – не только дискуссионный вопрос теоретического характера, но и необходимое условие определения, выбора, корректировки типа управления, обеспечивающего максимально эффективное использование бюджетного механизма.

На наш взгляд, наиболее корректной представляется позиция, предусматривающая выделение трех стадий. При этом контроль и учет являются видами управленческой деятельности. Контрольная деятельность осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. Так, например, составление проекта бюджета сопровождается контролем информации, представленной субъектами бюджетного планирования о достигнутых и планируемых результатах их деятельности в отчетном и предстоящем периодах. Рассмотрению проекта бюджета органом законодательной власти (представительными органами местного самоуправления) предшествует его проверка контрольно-счетными органами. В ходе рассмотрения проекта бюджета осуществляется контроль соответствия представленных данных требованиям законодательства, выявления достоверности и надежности бюджетных показателей, степени соответствия последних стратегическим направлениям социально-экономического развития государства (территории) и т.д. Исполнение бюджета предусматривает постоянный контроль целевого, адресного использования бюджетных средств, мониторинг выполнения принятых обязательств, оценку эффективности реализации бюджетных программ, сопоставление плановых и фактических показателей. Отметим, что информационной основой осуществления финансово-бюджетного контроля на стадии исполнения бюджета выступают данные учета и показатели отчетности. Наряду с контрольной и учетной деятельностью содержание бюджетного процесса составляют такие виды управленческой деятельности, как прогнозирование, планирование, анализ.

Структурирование бюджетного процесса осложняется не только смешением понятий «стадия» и «вид управленческой деятельности», но и особенностями цикличности бюджетного процесса, а именно свойством его непрерывности. Так, выделение стадий предполагает строгую последовательность действий, иными словами, началу каждой последующей стадии предшествует завершение предыдущей. Это правило действительно соблюдается при выделении трех стадий: составление проекта бюджета; рассмотрение проекта бюджета и утверждение бюджета; исполнение бюджета. При этом в период исполнения бюджета текущего финансового года осуществляется составление и затем рассмотрение и утверждение бюджета на очередной финансовый год. В еще большей мере это совпадение во времени стадий бюджетного процесса проявляется в условиях расширения горизонтов бюджетного планирования до трех лет и использования механизма «скользящего перспективного планирования».

Читать дальше