Коллектив авторов История - Гражданская война в России (1918–1922 гг.)

Согласно постановлению ВЦИК от 16 (29) декабря 1917 г. был создан Наркомат по местному самоуправлению во главе с левым эсером Владимиром Трутовским, создание отдельного министерства активно обсуждалось еще при Временном правительстве. В перспективе он должен был объединить вокруг себя деятельность городских и земских самоуправлений, его ядро должно было составить передававшееся из аппарата МВД Главное управление по делам местного хозяйства, а также касса городского и земского кредита 746.

Рубиконом стал разгон Учредительного собрания, разрешивший для большевиков противоречие между прагматической целью – удержаться у власти – и принципиальным подходом – сохранением демократизма как значимой ценности. Примерно в это время большевики приняли и решение о ликвидации городского самоуправления в думской форме. Причинами можно назвать неудачу в налаживании конструктивной работы, политизацию муниципалитетов, взаимное недоверие, а также общий развал городского хозяйства и глубокий муниципально-финансовый кризис, который нельзя было преодолеть без помощи из центра. Лишенные значительной части полномочий и состоявшие из жестких оппонентов радикальным социалистам, органы городского самоуправления находились в состоянии полураспада и хронического кризиса. Советы же нуждались в средствах, центр предлагал им опираться на местные финансы, а не ждать ассигновок от правительства. Но важнейшей причиной все же, наверное, стоит считать отказ большевиков от всеобщего избирательного права в пользу классового принципа. «Не общенациональные, а только классовые учреждения (каковы Советы) в состоянии победить сопротивление имущих классов и заложить основы социалистического общества», – говорилось в декрете ЦИК 9 (22) января 1918 г. о роспуске Учредительного собрания 747.

2 этап – с января 1918 г. Ликвидация городского самоуправления в думской форме и передача муниципальных полномочий городским Советам.

Фактически из органов политической мобилизации и классового представительства городские Советы должны были переквалифицироваться в хозяйственников. Как констатировал большевик Б. М. Волин на страницах газеты «Известия» Моссовета в марте 1918 г., «буржуазные ученые только руками разводят при виде небывалых в истории человечества форм, в которые отливается Советская республика <���…> Советы, как хозяйственная организация, – это еще невиданное, неслыханное явление, это коренной перелом в истории городов не только России, но и всех других стран…» 748.

Инструкция НКВД от 20 января (2 февраля) 1918 г. отмечала: «Городские советы – это прежние городские думы с той только разницей, что их выбирает только трудящийся народ, и буржуазия от участия в управлении устранена. Поэтому городской Совет исполняет прежнюю работу городских дум, а исполнительный комитет Совета – работу городской управы» 749. В «Вестнике отдела местного управления НКВД» за 24 января (6 февраля) 1918 г. указывалось: «При существовании Советов земским и городским самоуправлениям не должно быть места <���…> Ликвидация самоуправлений должна производиться постепенно, по мере того как Совет овладеет той работой, которая до сих пор лежала на органах самоуправления. При этом весь технический аппарат и касса переходят в руки Советов». Соответственно решался и финансовый вопрос: «Как хозяйственные органы, Советы живут на те поступления, какими пользовались земство и город, и устанавливают новый добавочный прогрессивно-подоходный налог» 750.

Левые эсеры выступили за сохранение организационной и функциональной автономии муниципалитетов как особых отделов Советов. Народный комиссар В. Е. Трутовский писал, что «в нынешнем Советском «фазисе русской революции» единственно прогрессивной является замена широких бесформенных «демократических» организаций классово-социалистическими организациями трудящихся без участия буржуазии в управлении». По мнению наркома по самоуправлению, существо ведения муниципального дела не должно было меняться, менялся только «тот «законодательный» орган, перед которым ответствен орган исполнительный и весь связанный с ним механизм» 751.

Большевики настаивали на полном организационном и функциональном слиянии. В своей инструкции НКВД намечал предполагаемое организационное устройство местных Советов: при них предлагалось организовать 11 отделов «взамен старых отживших правительственных учреждений», используя при этом «аппарат земских и городских самоуправлений с соответствующими изменениями»: отделы управления, финансов, народного хозяйства, земельный, труда, путей сообщения, почты, телеграфа и телефона, народного просвещения, судебный, врачебно-санитарный, общественного недвижимого имущества 752. Никакого муниципального или городского отдела организовать не предлагалось. Как отмечал заведующий отделом местного хозяйства НКВД Александр Смирнов: «Все хозяйство бывших городских и земских самоуправлений должно быть распределено по соответствующим отделам Совета…» 753. После разрыва коалиции с левыми эсерами 20 марта 1918 г. Комиссариат по самоуправлению был ликвидирован, бывшее Главное управление по делам местного хозяйства вернулось в состав НКВД в качестве отдела местного хозяйства под руководством А. П. Смирнова, который должен был сосредоточить в своих руках всю работу «по руководству и инструктированию хозяйственной жизни муниципальных отделов местных Советов, разрешение ссуд и займов органам местного самоуправления…» 754.

Ликвидация Комиссариата символизировала окончательную победу в центральном руководстве линии на отказ от института городского самоуправления в думской форме и перенесение управления работой муниципальных исполнительных органов в руки Советов. Эта линия была основана на идее, что Советы олицетворяют более высокий уровень демократии, чем органы, избранные на основе «четырехвостки». Л. М. Каганович в 1923 г. написал известную фразу: «Советский строй, основанный сверху донизу на вовлечении самодеятельности самых широких рабочих и крестьянских масс, разрубил Гордиев узел сложного вопроса о местном управлении и взаимоотношениях с органами государственной власти <���…> ибо государственная власть вся в целом стала самоуправлением, а местное самоуправление стало государственной властью…» 755. Подводя итоги съезда руководителей губернских Советов летом 1918 г., заведующий отделом местного управления НКВД В. А. Тихомирнов заявлял: «…благодаря самому существу советского строя все основные «проклятые» организационные вопросы местного управления, сочетание этого последнего со всем государственным строем <���…> разрешены полностью Октябрьской революцией <���…> Советский строй дает такие предпосылки для создания крепкого стройного аппарата местного управления, о каких не могло мечтать не только самодержавие, но и любая из самых демократических республик!» 756.