Коллектив авторов История - Гражданская война в России (1918–1922 гг.)

Случаи противостояния и соперничества способствовали тому, что центральная власть стала проводить курс на слияние городских исполкомов с уездными, а в уездных городах с незначительным пролетарским населением М. Ф. Владимирский рекомендовал вообще воздержаться от создания городских Советов 766. Кроме всего прочего, эта рекомендация была вызвана и общей обстановкой Гражданской войны, преобладанием военно-мобилизационных задач над остальными, нехваткой идеологически выдержанных кадров. Наличие в одном городе двух или трех исполкомов в условиях отсутствия четкого разграничения полномочий вело к параллелизму и излишней бюрократизации. Важную роль играли и финансово-экономические условия: горсоветы лишились прежних доходов и стали жить за счет ассигнований из центра.

Как указывало НКВД, к 7 ноября 1918 г. на территории, подконтрольной Советской России, действовал 121 городской Совет 767. К концу 1919 г., по данным НКВД, существовали только 77 городских Советов, из них 27 в губернских и 50 в уездных городах. Только в 17 губернских городах сохранились отдельные городской и губернский исполком, но были объединены некоторые отделы. Из 268 уездных городов только в 50 имелись горсоветы, причем исполкомы были лишь в 17 городах 768. Широко распространившаяся ликвидация городских Советов была одним из проявлений ослабления территориальной организации управления, основанной на идее о том, что каждая обособленная административно территория – город, уезд, губерния – должна иметь избираемый местным населением орган, управляющий делами этой территории в интересах этой территории и ее населения. Усиливались сословно-классовый и производственный принципы формирования органов местной власти. Так, выборы в Советы, как отмечал М. Ф. Владимирский, осуществлялись по производственным (по хозяйственным и профессиональным) организациям, а не по «чисто искусственным территориальным участкам» 769. Несмотря на то что Советы назывались городскими, формировались они не всегда по территориальному принципу.

Меньшевик Л. Мартов на VII Съезде Советов в декабре 1919 г. от имени меньшевистской фракции зачитал резолюцию, в которой констатировалось «перерождение органов власти <���…> повсюду на местах». Он заявил, что уездные и городские Советы созывались «в самых редких случаях и для решения менее важных дел», а вся полнота власти и все управление на местах сосредоточились «в неконтролируемых представителями рабочих и крестьян исполкомах, редко переизбираемых», все реже и реже переизбирались и сами Советы, было полностью подавлена свобода выбора, а некоммунистические партии насильно устранялись из Советов. В результате, как подчеркнул Л. Мартов, Советы превратились постепенно «в филиальные отделения <���…> одной коммунистической партии», это «убивало в корне «всякие признаки самодеятельности и самоуправления широких масс» 770. Представительница Бунда Фрумкина также отметила, что во многих местах Советы вообще не собираются, «особенно в городах», приведя в пример Гомель. Там же, где они собираются, как констатировала Фрумкина, они превращаются в митинги, «в места, где говорятся речи по текущему моменту» и принимаются политические резолюции, которые «фактически не имеют отношения ни к жизни, ни к творчеству, ни к государственному строительству», Советы не руководили работой исполкомов, а исполкомы не несли ответственности перед Советами 771. Низкой была явка на заседания горсоветов. Так, по свидетельству Г. Е. Зиновьева, прибывший в качестве гостя из Москвы М. Ф. Владимирский насчитал лишь 25 человек на заседании Тверского горсовета, на котором должно было присутствовать 200 делегатов 772.

В 1919 г. среди коммунистов шла дискуссия о том, стоит ли объединять горисполкомы с уездными и губернскими исполкомами. В ноябре 1920 г. Четвертый Всероссийский съезд заведующих губернскими отделами управления констатировал «замирание жизни и деятельности Советов на местах и перенесение центра тяжести работы в Исполкомы и даже президиумы», объяснив это напряженной Гражданской войной и призвав в новых условиях «перейти к широкому развертыванию и оживлению работы Советов» 773.

Там, где горсоветы и их исполкомы ликвидировались, коммунальные отделы создавались при уездных или губернских исполкомах. Коллегия НКВД в феврале 1919 г. решила выделить отделы коммунального хозяйства в самостоятельные органы при исполкомах, причем не только городских и сельских, но и губернских, уездных и волостных. Это объяснялось «важностью и особенностями задач коммунальной политики на местах и резким отличием их от задач органов, обслуживающих хозяйственные нужды общегосударственного, а не местного значения» 774. Нарком внутренних дел Г. И. Петровский отмечал, что создание коммунальных отделов «несколько оформляет разрозненность существовавших мелких местных частей хозяйственного аппарата, которые должны иметь одно место; отделяет работу его от Совнархоза, чем имеет в виду развить местную инициативу в области интенсификации местного хозяйства…» 775.

В принятом на Седьмом Всероссийском съезде Советов 12 декабря 1919 г. постановлении о советском строительстве была расписана структура отделов губернских и уездных исполкомов Советов. В них следовало образовать и коммунальный отдел. Отделы состояли из заведующего и коллегии при нем, которые избирались исполкомами, народный комиссар имел право заявить отвод заведующего. Сметы отделов до направления в центр должны были утверждаться исполкомами. Заведующий имел право единолично принимать решения по вопросам ведения отдела, члены коллегии могли, не приостанавливая исполнения решения, обжаловать его в исполкоме. Фактически фиксировалась двойная подчиненность отделов как соответствующему исполкому, так и вышестоящим исполкомам и народному комиссариату, который имел право напрямую сноситься с отделом и давать ему распоряжения 776.

Наконец в апреле 1920 г. декрет СНК о коммунальных отделах четко фиксирует их место как отделов при исполкомах Советов, сосредотачивающих основные функции прежнего самоуправления, подчиненных коммунальному отделу НКВД. Местные коммунальные отделы должны были управлять бывшим городским и земским хозяйством: заведовать земельными участками; жилищным делом, включая вопросы заведования муниципализированными владениями, распределения помещений и строительно-ремонтных работ; предприятиями общего пользования, имеющими местное значение: водопроводом, освещением всех видов, трамваем, пароходствами, паромами и перевозами, канализацией, полями орошения, мусоросжигательными печами, банями, прачечными и т. д. Предполагалось, что президиум ВСНХ может изъять отдельные предприятия в свое ведение. Постройку и эксплуатацию предприятий санитарного характера следовало проводить под надзором комиссариата здравоохранения. Также в сферу компетенции коммунальных отделов были отнесены внешнее благоустройство (планировка, очистка, поддержание мостовых, набережных, садов, скверов, памятников), похоронное дело и распределение топлива между населением и учреждениями с согласия губернских совнархозов. Декрет определял, что городское управление могли осуществлять только те горсоветы, которые сохранили самостоятельные исполкомы 777. Там, где таких исполкомов не было, управление бывшим муниципальными и земским хозяйствами переводилось на уездный или губернский уровень, а горсоветы, если они существовали, лишались механизмов прямого руководства коммунальной деятельностью.