Коллектив авторов История - Гражданская война в России (1918–1922 гг.)

К 1 апреля городское самоуправление в думской форме было ликвидировано в 77,8% губернских городов, в которых к власти пришли большевики 757. Встала задача встраивания муниципальных функций в горсоветы, что оказалось достаточно сложным процессом.

Первоначально в губернских и уездных городах на базе упраздненных органов городского самоуправления в думской форме были созданы отделы, носившие разное наименование: городского хозяйства, местного хозяйства, коллегия городского самоуправления и т. д., сохранившие в целом организационную структуру, персональный состав и функции, которые имелись у старых муниципальных органов. Там, где городских Советов не было или они не контролировались большевиками, муниципальные отделы передавались в ведение уездных (как в Серпухове, Котельниче) или губернских (как в Туле) исполкомов, осуществлявших функции административного управления в пределах губернии или уезда.

Если новыми органами городского самоуправления стали Советы, то обширное муниципальное хозяйство, функции самоуправления после ликвидации демократических органов в думской форме оказывались в ведении муниципальных отделов Cоветов, финансирование которых велось по особым, муниципальным сметам. Даже при попытках распределить функционал муниципалитетов по разным отделам у бывших учреждений городского самоуправления сохранялась общая финансовая база, они продолжали координировать между собой работу по обслуживанию городского хозяйства. Тем более что многим в Советах не хотелось вместо политической и классовой борьбы заниматься хозяйственной рутиной, у советских деятелей, как правило, не было времени на продолжительную работу, требовавшую затраты всех сил и компетентности при решении вопросов.

3 этап – с июля 1918 г. Курс на создание коммунальных отделов, их централизация и борьба НКВД и ВСНХ за контроль над городским и земским хозяйством.

В июле 1918 г. заведующим отделом местного хозяйства и членом коллегии НКВД становится Б. М. Эльцин, большевик из Уфы. Он берет курс на сохранение единого муниципального хозяйства как особого отдела в Советах и их подчинение отделу местного хозяйства НКВД. Внутри Советов, по замыслу Б. М. Эльцина, предлагалось воссоздавать муниципальную организацию в виде особого отдела, функционально и организационно обособленную от иных отделов Совета, но связанную на основе принципа демократического централизма с вышестоящими отделами. По итогам семинара по вопросам муниципализации, прошедшего в НКВД с 1 по 9 ноября 1918 г., были приняты положения, разработанные Б. М. Эльциным: «…необходимо <���…> выделение коммунально-муниципальных отделов (отделов местного хозяйства) в самостоятельные органы при исполкомах»; «должно быть раз навсегда разъяснено и внедрено на местах, что задачи этих отделов резко отличаются от задач СНХ». На основе коммунальных отделов, в соответствии с рекомендациями Б. М. Эльцина, должны были быть сформированы иерархически построенные коммунальные отделы на уровне уездов, губерний. Вершиной иерархической структуры должен был стать центральный коммунально-муниципальный орган – Отдел местного хозяйства НКВД, при котором регулярно должны были созываться съезды муниципальных работников 758.

В то же время местное хозяйство пытались перехватить совнархозы. Так, в декабре 1918 г. на 2-м Всероссийском съезде совнархозов было решено слить организационно хозяйственный аппарат бывших городских и земских самоуправлений с аппаратом СНХ, для чего должны были создаваться отделы местного хозяйства при ВСНХ, губернских и уездных совнархозах. Средства отделы местного хозяйства по-прежнему должны были получать «путем обложения местного населения» 759. В ответ 21 декабря 1918 г. на заседании коллегии НКВД большинством голосов после споров были приняты тезисы «Задачи коммунальных отделов», обрисовавшие картину будущего «социалистического преобразования муниципального строя». После констатации взаимозависимости национализированного и муниципализированного хозяйства указывалось на необходимость разграничения «предметов и способов ведения государственных и местных органов», задачу провести более или менее точно и определенно грань между муниципальными предприятиями и общегосударственными, находившимися в ведении ВСНХ. Б. М. Эльцин обвинил СНХ в том, что он, «не имея общей программы работы, пытается подчинить своему влиянию все» 760.

Внутри НКВД по организации местного хозяйства единства также не было. Пришедший в 1919 г. в НКВД в качестве заместителя народного комиссара М. Ф. Владимирский раскритиковал представление, что существуют специфические нужды городов, наилучшее удовлетворение которых возможно только местными самоуправляющимися единицами. Воплощением этих ошибочных, по мнению М. Ф. Владимирского, взглядов и служили коммунальные отделы, являющиеся, в формулировке заместителя наркома внутренних дел, «остатками от прежних городских управ, причем связь их с прежним строем проявляется иногда даже тем, что во главе этого отдела стоят бывшие члены городской управы». Он предлагал лишить их территориального характера через распространение их полномочий на уезды в целом: «Коммунальный отдел или точнее: Отдел местного хозяйства должен стать отделом уездного исполкома, обслуживать «местные» нужды как города, так и деревни» 761.

В итоге в организации городского управления возник полный разнобой. По данным ответов из 95 городов на анкету НКВД в конце 1918 г., отделы коммунального хозяйства в составе городских Советов функционировали в 22 городах (23% от общего числа ответивших на этот вопрос отделов), в составе совнархозов находились 32 отдела местного хозяйства (34% от ответивших отделов), в составе губернских или уездных исполкомов действовал 41 коммунальный отдел (43%) 762. По данным историка Ходякова, к середине 1919 г. 18,3% местных совнархозов имели коммунальные отделы или отделы местных хозяйств 763.

4 этап – с конца 1918 г. Массовая ликвидация горсоветов, вместо которых создаются коммунальные отделы.

Конституция 1918 г. закрепила положение Cоветов как органов государственной власти, однако положение городских Советов было неопределенным. Конституция фактически приравняла городские Советы в городах более чем с 10 тыс. жителей к губисполкомам, подчиняющимся непосредственно ВЦИК и СНК 764. В то же время их полномочия были неопределенными. Местным Советам было предоставлено право принимать «все меры к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях», разрешать «все вопросы, имеющие чисто местное (для данной территории) значение». Разногласия в представлениях о путях движения к социализму и личные конфликты часто вызывали трения и столкновения между городскими Cоветами, пытавшими отстоять свою самостоятельность и ведущую роль в управлении не только городом, но и уездом и губернией, и уездными и губернскими исполкомами, пытавшимися подчинить горсоветы. Самостоятельность городских Советов ограничивал не только партийный контроль, но и усилившийся процесс «вертикальной» централизации советских отделов в городах 765.