Александр Бурмистров - Становление и развитие института государственного заказа в России в XVII – начале XXI вв. Историко–правовое исследование

В первой половине XVII в. возникает необходимость переустройства военных сил России. Готовясь к войне за Смоленск, правительство закупило в Швеции и Голландии оружие 21 21 Всемирная история. Энциклопедия. Том 5 / Издательство социально—экономической литературы. М., 1958 г. URL: http://historic.ru/books/item/f00/s00/z0000034/st007.shtml. . Для обеспечения военных нужд предпринимались конкретные меры и внутри страны, строились заводы, выпускалась военная продукция. Правда необходимо признать, что этому в основном способствовала «предпринимательская смекалка иноземцев». Так в 1632 году голландский купец Андрей Виниус обратился к царю с неожиданным предложением: он просил разрешения построить в Туле доменный завод для отливки пушек «по иностранному способу из чугуна». Виниус желал стать российским де Геером: он собирался выручить хорошие деньги на казенных заказах, а остальные пушки вывозить заграницу. Шведские чугунные пушки стоили в России примерно 1,5 рубля за пуд, Виниус предлагал поставлять по 60 копеек за пуд, а действительная цена была около 10 копеек. Как бы то ни было, для русского правительства это было чрезвычайно выгодное предложение: голландцы сами, с минимальной помощью, обещали построить домны, привезти мастеров, раскрыть все секреты, научить русских литейному делу и снабдить русское войско пушками. К 1637 году Виниус построил в районе Тулы четыре завода, а к 1660 году в России было уже 7 заводов, которые могли выпускать сотни пушек в год. Это был очевидный успех политики привлечения иностранных инвестиций, ведения бюджетной политики и размещения госзаказов. Строительство этих заводов позволило не только значительно укрепить боевой запас страны, но даже экспортировать продукцию, так в 1646 году было вывезено в Голландию 600, а в 1647 году – 340 пушек 22 22 Нефедов С. А. Первые шаги российской модернизации: реформы середины XVII века. «Вопросы истории». 2004. №4. С. 33—52. URL: http://www.gumer.info/bibliotek_Buks/History/Article/_Nefed_RussMod.php. .

В 1649 г. Алексеем Михайловичем был издан указ, обязывающий архангельских таможенников закупать талеры 23 23 Талер – название крупной серебряной монеты, которая в XVI – XIX веках играла важную роль в денежном обращении Европы и в международной торговле. См. Современный толковый словарь изд. «Большая Советская Энциклопедия». URL: http://www.classes.ru/ (дата обращения: 07.08.2009). только «на государя», то есть в казну, не останавливаясь даже перед принуждением съехавшихся к торгу купцов покупать предлагаемые ефимки за свои деньги – со сдачей и расчетом в Москве, для чего требовалось все сделки регистрировать. Указ содержал «контрольные цифры закупки» 24 24 URL: http://istorya.ru/articles/rusdenref.php. .

Все это привело к закономерному явлению – необходимости обеспечения нужд царя качественными товарами, работами и услугами за приемлемую цену, что в свою очередь послужило началу появления нормативно—правовых актов, регулировавших указанные правоотношения.

7 июля 1654 г. Царем Алексеем Михайловичем объявляется Указ «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей» 25 25 Именной указ от 7 июля 1654 года «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей» // Полное собрание законодательства. СПб., 1830. Т. 1. №132. С. 342. URL: http://www.nlr.ru/e—res/law_r/content.html. . В котором говорилось: «Государь указал послать свои Государевы грамоты к Москве к Боярам и в городы к Воеводам, и к приказным людем: зелено на Москве и в городех Государев указ всяким людем сказать, которые люди похотят уговориться везти под Смоленск муку ржаную и сухари, и они б с теми людми уговаривались; а давали им за муку за четверть по сороку и по сороку по пяти алтын и по полуторы рубли, а то им ведено сказывать, что у них с того подрядного хлеба пошлин нигде не возьмут».

Употребляемый в указе термин «подряд» имеет значение как поставка товара, выполнение работ, оказание услуг для нужд царя и равнозначно ныне известному нам понятию «поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд». Понятие «госнужды» в тот период охватывало только нужды царя. Наравне с понятием «подряд» использовалось и понятие «торги» как форма торговли, что было равнозначно понятию «конкурс» и в первую очередь было охарактеризовано публичностью и состязательностью его проведения. Царем Алексеем Романовым в том же 1654 году был объявлен Именной указ Окольничему Князю Ромодановскому «О сборе хлебных припасов и денег для продовольствия ратных людей» 26 26 Именной указ Окольничему Князю Ромодановскому «О сборе хлебных припасов и денег для продовольствия ратных людей» // Полное собрание законодательства. СПб., 1830. Т. 1. №139. С. 352 – 354. URL: http://www.nlr.ru/e—res/law_r/content.html. .

Таким образом, указами устанавливался некий порядок выполнения поставки товара для государственных нужд. Хотя конкурса между участниками размещения заказа как такового не проводилось, однако устанавливались предельные цены на поставляемые продукты, чтобы избежать излишних затрат казенных средств и не дать тем самым возможности нажиться должностным лицам госзаказчика, ответственным за его размещение. Также предъявлялись условия к выполнению госзаказа. Основными составляющими правил стали предписания о публичном размещении заказа, исходя из принципов открытости и прозрачности. При этом государство стимулировало победителей госзаказа – они освобождались, от уплаты в казну каких либо пошлин и налогов. Таким образом, появляется государственный заказчик в лице царя, начинается поиск исполнителей, происходит регламентация условий выполнения заказа и получения вознаграждения. Иными словами, началось постепенное осуществление перехода государства к правовой регламентации сферы размещения государственных заказов.

Полагаем, что именно с их изданием берет свое начало история нормативно—правого регулирования государственных закупок в России, начинается первый этап жизни института госзакупок, на котором происходит его зарождение, формируются потребности государства в четкой регламентации некой единой системы государственных закупок и их принципов. Причем первый этап имеет два периода. Первый из них, – период формирования историко—правовых предпосылок и возникновения государственного заказа в России, – охватывает временной промежуток с 1654 г. по 1731 год, в котором происходит формирование основных ключевых принципов размещения госзаказов, которые впоследствии стали стержневыми постулатами к развитию системы госзаказа и института в целом. Именно в этом периоде были определены основные принципы и стратегические направления развития института госзаказа в России до начала XX в.

Следующее развитие институт госзаказа получил во времена правления Петра I. В годы его правления сложился в основных чертах бюрократический аппарат управления, возникло постоянное войско, – единоличная власть Петра I, как монарха стала достаточно сильной, чтобы осуществлять свою внутреннюю и внешнюю политику без одобрения и согласия со стороны сословно-представительных органов. Государь располагал достаточными материальными и политическими средствами, которые делали его власть настолько самостоятельной, чтобы во всех своих начинаниях не считаться с мнением каких-либо общественных сил. На смену сословно-представительной монархии пришла монархия абсолютная. Присущее абсолютизму усиление власти монарха выразилось и в формировании фундаментальных основ правого регулирования размещения госзаказа. Путевку в жизнь получили принципы размещения госзаказа: открытость, публичность, гласность, состязательность, характерные и для современных процедур при размещении государственных заказов.