Коллектив авторов - Право и экономическое развитие: проблемы государственного регулирования экономики

В целях обеспечения единообразия в применении действующего законодательства в сфере антимонопольного регулирования Федеральным законом «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 г. № 135—ФЗ (далее – Закон о защите конкуренции) введена процедура внутриведомственного апелляционного обжалования решений территориальных антимонопольных органов в центральном аппарате Федеральной антимонопольной службы России (далее – ФАС России). Согласно п.2 ч.4 и ч.11 ст.23 Закона о защите конкуренции единственным основанием для внутриведомственного обжалования является нарушение обжалуемым актом единообразия в применении территориальными органами ФАС антимонопольного законодательства. К числу вопросов, по которым необходимо выработать единообразные подходы при рассмотрении антимонопольных дел, Стратегией развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период 2013–2024 гг., утвержденной Президиумом ФАС России 3 июля 2013 г., отнесены: определение размеров ущерба и извлеченного дохода в результате нарушения антимонопольного законодательства; критерии оценки допустимости соглашений о совместной деятельности, методика доказывания фактов ограничения конкуренции, методика оценки ущерба публично-правовому образованию, а также хозяйствующему субъекту, причиненного в результате нарушения антимонопольного законодательства органами власти и др. (п.2.4.1. Стратегии).

В современном гражданском и арбитражном процессуальном праве, а также в административном судопроизводстве в качестве основания для отмены или изменения судебного постановления в порядке надзора применяется категория «единообразие в толковании и применении судами норм права» (ст.308.8 АПК РФ; 391.9 ГПК РФ; 341 КАС РФ). Следует подчеркнуть, что Верховный Суд Российской Федерации в настоящее время является единственным органом государственной власти, к компетенции которого относится оценка соответствия того или иного судебного акта требованиям единообразия правоприменения. Осуществление подобной оценки может производиться исключительно при пересмотре судебных постановлений в порядке надзора. Для нижестоящих судебных инстанций нарушение требования единообразия не является бесспорным основания для отмены рассматриваемого постановления. В то же время Конституционным Судом РФ отмечено, что ничем не ограниченное усмотрение правоприменительных органов… без ясно сформулированных законодателем норм…, создавало бы угрозу нарушения вытекающего из Конституции РФ общеправового критерия определенности и принципа юридического равенства, которое может быть обеспечено лишь при условии единообразного применения правовых норм, при их формальной определенности, точности, ясности, недвусмысленности и согласованности в системе действующего правового регулирования [631]. Ранее Конституционный Суд подчеркивал, что применение судами в ходе рассмотрения дела конкретных правовых норм должно соотноситься с разъяснениями, данными в постановлении Пленума Верховного Суда РФ, – иное может свидетельствовать о судебной ошибке, допущенной при разрешении дела [632].

Признавая позитивный смысл рассматриваемых норм процессуального права, следует отметить, что к настоящему моменту содержание понятия «единообразие правоприменения» остается неопределенным, что зачастую порождает противоречивые судебные акты высших органов судебной власти. Прежде чем говорить о проблемах обеспечения единства правоприменения при рассмотрении антимонопольных дел, с методологических позиций необходимо уяснить, что представляет собой юридическая категория «единообразие правоприменения». В правовой доктрине единство судебной практики определяется как «единообразное толкование и применение закона, являющееся следствием единообразной правовой квалификации аналогичных юридических дел» [633]. Данный подход с некоторыми пояснениями был отражен в актах Верховного суда Российской Федерации, основывающего единство судебной практики не только на нормах права, но также и на их судебном толковании [634]. Исходя из этого, М.Н. Семякиным сделан вывод, что в практической деятельности используется понимание конструкции единства судебной практики, основанное на формально-догматическом подходе в юриспруденции, когда суды обращают внимание исключительно на единообразное «прочтение» норм действующего законодательства в его увязке с официальным судебным толкованием и ориентируются на некую общую формальную модель правоприменения в аналогичных ситуациях без учета особенностей обстоятельств конкретного рассматриваемого дела [635].

Говоря о единстве судебной практики как единообразном толковании и применении закона, являющемся следствием единообразной правовой квалификации аналогичных дел, Г.А. Вишневский замечает, что такое понимание единства судебной практики формализовано, предполагает лишь единообразное прочтение норм действующего законодательства, а также безусловное ориентирование судов на некую разработанную модель разрешения споров без учета содержательного аспекта конкретной рассматриваемой ситуации [636]. Подобные явления возникают и в практике рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства органами ФАС России. Так, в сфере антимонопольного регулирования долгое время существовала правовая неопределенность, связанная с полномочием антимонопольного органа по выдаче хозяйствующим субъектам предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства [637]. На это было обращено внимание в Особом мнении судьи Конституционного Суда РФ С.М. Казанцева, отметившего, что правоприменительная практика к моменту рассмотрения соответствующего дела Конституционным судом РФ не могла рассматривать предписание антимонопольного органа о перечислении денежных средств в бюджет ни как административно-правовую санкцию, ни как форму возмещения вреда, поскольку в законодательстве отсутствовали прямые указания на необходимость применения подобной меры в системе норм об административной или гражданско-правовой ответственности. В результате изъятие дохода в бюджет стало особым самостоятельным видом юридической ответственности, к которому лишь по аналогии права могли быть применены положения об административной, гражданско-правовой ответственности или иной ответственности [638].

Следует подчеркнуть, что при пересмотре решений территориальных органов ФАС России в ходе внутриведомственного обжалования проверке подлежит исключительно соблюдение единообразия правоприменения. Правомочие давать толкование действующему законодательству и контролировать его соблюдение у Центрального аппарат ФАС России отсутствует. Следовательно, если в решении территориального ФАС России нарушено единообразие в толковании норм права, но при этом соответствующая норма права не учитывалась при вынесении решения по делу, то основание для отмены данного решения по результатам внутриведомственного обжалования нет. Если же нарушение единообразия в толковании норм права привело к нарушению единообразия применения антимонопольного законодательства, то в этом случае решение территориального органа подлежит отмене.