Татьяна Михалева - Европейское право

В декабре 2000 г. главы государств и правительств стран – членов Европейского союза собрались в Ницце для внесения изменений в Договор о Европейском союзе и Договоры об учреждении сообществ. В результате был подписан новый договор – Ниццкий [95] Договор о Европейском союзе от 7 февраля 1992 г. с изменениями, внесенными Амстердамским договором от 2 октября 1997 г. и Ниццким договором от 26 февраля 2001 г. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://eulaw.edu.ru/documents/legislation/uchred_docs/evr_soiuz_nice.htm . Основная задача этого Договора – институционная реформа, связанная с предстоявшим увеличением числа государств – членов ЕС. Реформирование институтов ЕС коснулось, в частности, изменения состава Европейской комиссии, процедуры голосования в Совете, представительства стран-членов в Европейском парламенте, определения полномочий Суда справедливости и Суда первой инстанции и др. Однако эти изменения не коснулись вопроса правосубъектности.

Таким образом, в тексте Договора о Европейском союзе с изменениями, внесенными Амстердамским договором и Договором в Ницце, не содержалось положений о предоставлении Европейскому союзу статуса юридического лица.

Внешняя компетенция вплоть до вступления в силу Лиссабонского договора осуществлялась сообществами. Полномочия по заключению международных договоров в Учредительных договорах сообществ уполномочивали их на такое заключение. Союзу такие полномочия не были приданы ни Маастрихтским договором, ни последующими. Так, в ст. 24 Маастрихтского договора говорится о заключении международных соглашений в рамках второй и третьей «опор» [96] Maastricht Treaty of 1992 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: www.euro-treaties.com/maastrichtec.pdf , но речь идет не о полномочиях союза, а о полномочиях Совета. Согласно этой статье такие соглашения заключаются Советом по рекомендации председательствующего государства-члена.

Что касается взаимоотношений с международными организациями, то согласно ст. 18 и 19 Маастрихтского договора Европейский союз призван был способствовать выработке единой позиции государств-членов в таких организациях [97] Maastricht Treaty of 1992 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: www.euro - treaties.com/maastrichtec.pdf . Государства-члены, в свою очередь, в силу ст. 37 должны были защищать общие позиции в этих организациях. Но юридически взаимоотношения с международными организациями устанавливаются самими государствами-членами и сообществами (ст. 181 Договора, учреждающего Европейское сообщество).

Но ситуация на практике сложилась не так однозначно, как в праве. Сообщества, участвуя в международных договорах, международных конференциях, являясь членами международных организаций, фактически представляли Союз в целом. В рамках Союза был создан специализированный аппарат внешнеполитического сотрудничества, а председательствующее государство-член в лице его главы выступало в роли Верховного представителя Союза в сфере международных отношений.

Кардинальные изменения в этом отношении были введены Лиссабонским договором. Согласно ст. 23 Договора о ЕС в редакции Лиссабонского договора «Европейский союз становится правосубъектным» [98] Европейский союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. – М.: ИНФРА-М, 2008. – С. 191. . Это означает, что ЕС может заключать международные договоры во всех сферах его компетенции в четырех случаях:

– если это предусмотрено основополагающими договорами ЕС;

– если того требует достижение целей, означенных в договорах;

– если того требует юридически обязательный документ ЕС;

– если данный договор может «повлиять на общие правила ЕС или изменить их».

Государства-члены имеют право заключать любой международный договор при условии, что он не противоречит соглашениям, подписанным ЕС, или не относится к зоне компетенции Союза.

Договором о Европейском союзе в редакции Лиссабонского договора, наделившего Европейский союз правосубъектностью, закреплена следующая процедура по заключению международных соглашений от лица ЕС: Совет ЕС дает согласие на проведение переговоров после получения на то соответствующих рекомендаций Еврокомиссии и Верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности, он также назначает главу делегации или представителя от ЕС и принимает решение о подписании договора. Европейский парламент имеет совещательную роль, за исключением положений договора, к которым применимы юридические процедуры, и соглашений о присоединении к Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод [99] Европейский союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. – М.: ИНФРА-М, 2008. – С. 191–192. .

В настоящее время положения об общей внешней политике и политике безопасности (англ. Common Foreign and Security Policy, сокр. ОВПБ, англ. CFSP) содержатся в специальном разделе учредительного договора в редакции Лиссабоннского договора – раздел V Договора о Европейском союзе «Положения об общей внешней политике и политике безопасности» [100] Европейский союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. – М.: ИНФРА-М, 2008. – С. 188–205. . В отличие от Европейских сообществ ОВПБ не представляет собой отдельную организацию с собственной правосубъектностью (хотя правовые акты в этой области издаются как акты ОВПБ). Поэтому следует вести речь не о ОВПБ как таковой, а о компетенции Европейского союза и его институтов в целом в рамках общей внешней политики и политики безопасности.

Предметом ОВПБ являются, прежде всего: вопросы обеспечения мира и безопасности в Европе и на планете в целом; предотвращение и устранение вооруженных конфликтов; охватывает «все сферы общей внешней политики и политики безопасности». Это означает, что нет таких сфер международных отношений, которые составляли бы исключительную компетенцию государств-членов и в которые союзу запрещено было бы вмешиваться в рамках ОВПБ.

В рамках общей внешней политики и политики безопасности Европейский союз:

• устанавливает принципы и общие ориентиры ОВПБ, которым должны следовать все государства-члены и институты союза;

• принимает общие стратегии – программные документы, в которых фиксируются приоритетные направления политики союза по отношению к отдельным странам и географическим регионам (например, общая стратегия 1999 г. по отношению к России);

• разрабатывает общие позиции, определяющие подход Союза к конкретным внешнеполитическим проблемам;