Татьяна Михалева - Европейское право

Механизм функционирования ПСБП – это комплекс инструментов и процедур, определяющих принятие правовых норм ЕС в сфере ПСБП и их реализацию. Для анализа механизма следует рассматривать в совокупности и взаимодействии все стороны механизма – органы и институты ЕС, процедуры принятия решений, юридическую силу принятых правовых актов, процедуру контроля за их выполнением. От того, как построен механизм, зависит эффективность регулирования и функционирования ПСБП и определяется характеристика правового регулирования.

Нужно принять во внимание, что механизм ПСБП не есть нечто статичное. От создания Европейского Союза развитие и совершенствование механизма сотрудничества в вопросах, которые сегодня составляют ПСБП, происходило постоянно. Такое развитие происходило путем постепенного наделения органов и институтов ЕС большей компетенцией, ограничивая тем самым сферу внутренней компетенции государств-участников. Однако передача больших полномочий ЕС сама по себе не означает повышения эффективности механизма. Эффективность также зависит от сбалансированности полномочий между органами ЕС и государствами, от способности отдельных государств затормозить или заблокировать принятие решения, от юридической силы используемых инструментов и механизма контроля за выполнением решений, и в целом – от желания всех сторон сотрудничества достичь определенных результатов, от добросовестности сотрудничества, а также от самой потребности в регулировании. Таким образом для оценки эффективности механизма надо понимать цели и ожидаемые результаты сотрудничества.

Правовая система Европейского Союза включает в себя направления сотрудничества или отрасли права ЕС, которые различаются по предмету правового регулирования. Предмет правового регулирования ПСБП во многом совпадает с межправительственным сотрудничеством в рамках таких отраслей международного права, как международное уголовное право, право беженцев, право прав человека, а также в рамках международного частного права. В свою очередь, ПСБП обладает внешним измерением, которое определяет международно-правовое сотрудничество ЕС с третьими государствами. Такое сотрудничество регулируется нормами права ЕС и осуществляется с участием органов ЕС, т. е. государства ЕС добровольно ограничивают свою договороспособность, делегируя соответствующие полномочия на уровень ЕС.

До недавнего времени право ЕС характеризовалось гетерогенностью, т. е. включало в себя сферы сотрудничества различного уровня интеграции, объединенные единой системой органов. Благодаря Лиссабонской реформе правовая система ЕС стала более однородной, но специфика правового регулирования во многих отраслях сохранилась. Применительно к правовому регулированию ПСБП в зависимости от предмета можно найти отличия по объему правового регулирования, по характеру юридического действия правовых актов и по разделению компетенции между государствами-членами и ЕС.

Особенности применения норм о ПСБП для Великобритании, Ирландии и Дании сегодня закреплены протоколами, которые приложены к учредительным договорам и согласно ст. 51 ДЕС [133] Договор о ЕС. составляют их неотъемлемую часть.

Согласно Протоколу № 20 о применении отдельных аспектов ст. 26 ДФЕС [134] Договор о функционировании ЕС. к Соединенному Королевству и Ирландии эти государства сохранили право осуществлять контроль на границах как в отношении граждан третьих государств, так и в отношении граждан ЕС. Протоколом № 21 о позиции Соединенного Королевства и Ирландии в отношении Пространства свободы, безопасности и правосудия предусматривается, что правовое регулирование в сфере ПСБП не имеет силы и не связывает Великобританию и Ирландию, если последние не выражали согласия на это (ст. 2).

Через 5 лет после вступления в силу Лиссабонского договора закончится переходный период и полномочия органов ЕС обретут полную силу в отношении правовых актов, принятых ранее в рамках Раздела VI ДЕС, в том числе будет действовать право Комиссии обращаться в Суд ЕС в случае невыполнения государством-участником таких правовых актов и предусмотрена юрисдикция Суда ЕС рассматривать такие дела. Ст. 10 Протокола № 36 о переходных положениях предусмотрено право Великобритании отказаться признавать такие полномочия, и в этом случае с 1 декабря 2014 г. все такие правовые акты не будут иметь силы для Великобритании, если она не заявит о намерении их применять, т. е. речь идет об исключении Великобритании из сотрудничества в сфере ПСБП и ликвидации ее привилегированного положения.

В отличие от Великобритании позиция Ирландии менее жесткая, и в соответствии со ст. 9 Протокола Ирландия применяет в полной мере положения об административных мерах для борьбы с терроризмом (ст. 75 ДФЕС), а также в любой момент вправе сообщить Совету об отказе от применения Протокола и принять на себя обязательства в сфере ПСБП в полном объеме.

Согласно Протоколу № 22 о позиции Дании предполагается, что последняя не участвует в принятии решений и не несет юридических обязательств в сфере ПСБП. В то же время Дания – сторона Шенгенской конвенции 1990 г., инкорпорированной в правовую систему ЕС. Посредством ст. 4 Протокола Дания сохранила для себя международно-правовой характер шенгенского сотрудничества и право выбирать правовые инструменты ЕС, в которых хочет принять участие. При этом такие инструменты теряют для Дании статус правовых актов ЕС, лишаются характеристик прямого действия и юрисдикционных охраны, а приравниваются по статусу к нормам международного права, имплементированным в национальное законодательство.

В случае с Данией также есть «исключения из исключений». Согласно ст. 6 Протокола исключения, установленные в отношении ПСБП и Шенгенского сотрудничества, не распространяются на регулирование визовых вопросов, связанных с определением третьих государств, чьи граждане должны иметь визу при пересечении внешних границ, и с единым форматом виз. Дания имеет право изменить свое отношение к ПСБП, либо отказавшись от Протокола и приняв обязательства в полной мере (Ст. 7 Протокола), либо согласившись принять правовой режим, аналогичный установленному для Великобритании, т. е. отказаться от межправительственного характера сотрудничества в пользу наднационального, но сохранить право выбирать нормы, подлежащие применению.

Таким образом, по объему правового регулирования в сфере ПСБП можно отметить следующие особенности. В силу изъятий, установленных для Великобритании, Ирландии и Дании, объем правового регулирования в этих государствах меньше.