Татьяна Михалева - Европейское право

В то же время механизм продвинутого сотрудничества позволяет отдельным государствам установить для себя правовые нормы, которые не будут действовать для других государств-членов.

Также в силу специфики правового регулирования ПСБП часть правовых норм может временно не применяться на территории вновь присоединившихся государств-членов, не включенных в Шенгенское пространство. В то же время нормы правовых актов, принятых в рамках ПСБП, могут быть распространены на государства, не входящие в ЕС, на основе международных договоров.

Подобные особенности первоначально возникли в связи с инкорпорацией шенгенского сотрудничества, а позже были распространены на всю сферу регулирования ПСБП в связи с приданием ему статуса права ЕС и несогласием ряда государств с таким форматом сотрудничества.

По разграничению полномочий между государствами и ЕС в соответствии со ст. 2 Договора о функционировании ЕС выделяется несколько видов компетенции – исключительная, совместная, координационная и дополняющая. Также можно особо выделить компетенцию ЕС в сфере ОВПБ. Компетенция ЕС в сфере ПСБП носит смешанный характер. В учредительных актах в отношении ПСБП предусмотрена совместная компетенция, однако есть исключения в отношении административного сотрудничества (дополняющая компетенция), международной договороспособности (исключительная с обратным делегированием полномочий государствам) и сотрудничества органов национальной безопасности, поддержания законности, порядка и защиты внутренней безопасности (изъятие из юрисдикции ЕС).

Правовое регулирование в рамках ПСБП осуществляется в рамках деятельности главных органов ЕС и специальных учреждений.

Согласно ст. 68 ДФЕС Европейский советопределяет стратегические направления законотворческого и оперативного планирования в рамках ПСБП. Этому органу также отводится роль примирительного политического органа в случае блокирования отдельным государством принятия решений в ряде случаев.

Непосредственно в нормотворческом процессе, т. е. в процессе принятия регламентов, директив и решений, участвуют Европейский парламент, Совет и Комиссия, причем их роль различна в зависимости от предмета регулирования. В структуре основных органов ЕС выделены специальные подразделения, которые обеспечивают выполнение функций соответствующих органов, в т. ч. занимаются технической работой по подготовке и согласованию проектов правовых актов.

Уникальность механизма ПСБП заключается в наделении контрольными полномочиями национальных парламентовгосударств-членов ЕС. Это довольно необычно, так как в данном случае национальные законодательные органы получили отдельный голос и право выступать от своего имени самостоятельно и независимо от привычных государственных органов внешних сношений в правотворческой деятельности ЕС как международно-правового образования. Согласно ст. 68 ДФЕС национальные парламенты контролируют соответствие правотворческой инициативы и проектов правовых актов принципу субсидиарности.

Особенность механизма ПСБП также состоит в создании большого количества и значительной роли вторичных или вспомогательных органов ЕС, т. н. децентрализованных агентств,ответственных за сотрудничество в определенном секторе. Непосредственно причастны к регулированию и функционированию ПСБП:

– Европейский полицейский офис (Европол, Europol);

– Орган судебного сотрудничества ЕС (Евраюст, Eurojust);

– Агентство по основным правам (FRA);

– Европейский полицейский колледж (CEPOL);

– Европейское агентство управления и оперативного сотрудничества на внешних границах государств – участников Европейского Союза (Фронтекс, Frontex);

– Европейский офис поддержки убежища (EASO);

– Европейское агентство оперативного управления крупномасштабными IT-системами в Пространства свободы, безопасности и правосудия (eu-LISA);

– Европейское агентство сетевой и информационной безопасности (ENISA);

– Европейский центр мониторинга за наркотиками и наркотической зависимостью (EMCDDA).

Правовым регулированием в сфере ПСБП занимаются, привычно для правовой системы ЕС, главные органы – Комиссия, Совет и Европейский Парламент. Регулирование в сфере ПСБП характеризуется ведущей ролью и особым внутренним механизмом деятельности Совета.

Для принятия решений в сфере ПСБП Советсобирается в формате «Юстиция и внутренние дела» (JHA). Но отдельные решения приходится принимать также Совету в формате «Общие дела» (GAC), когда дело идет о подготовке встреч Европейского Совета либо касается сразу нескольких форматов Совета, и еще в формате «Внешние отношения» (FAC), когда решения касаются внешнего измерения ПСБП и сотрудничества с третьими государствами.

До вынесения вопроса на заседание собственно Совета ведется кропотливая работа на различных уровнях в рамках структурных подразделений этого органа.

Непосредственно подготовкой заседаний Совета занимается COREPER– Комитет постоянных представителей. Выделяют два состава COREPER – на уровне заместителей постоянных представителей (COREPER I) и на более высоком уровне собственно постоянных представителей (COREPER II). Надо отметить, что подготовкой встреч Совета по вопросам ПСБП занимается COREPER II, что подчеркивает значимость этих вопросов и внимание государства к ним.

Даже сегодня в сфере ПСБП сохраняется наследие межправительственного регулирования и упраздненной третьей опоры права ЕС, что выражается в очень сложной четырехуровневой структуре работы в Совете над вопросами ПСБП вместо принятой в остальных сферах компетенции ЕС трехуровневой структуры. Привычно прежде работают над вопросами рабочие группы, далее вопросы рассматривает COREPER, а потом они выносятся на заседание Совета. Но в сфере ПСБП работу рабочих групп контролируют еще комитеты высокого уровня, и только после утверждения ими вопрос передается в COREPER.

Исключение составляют лишь вопросы судебного сотрудничества в гражданских делах, так как Рабочая группа по гражданско-правовым вопросам (JUSTCIV) подчинена непосредственно COREPER.

Работа над всеми другими вопросами ПСБП подлежит координации и контролю со стороны трех комитетов высокого уровня– Комитета полицейского и судебного сотрудничества ( CATS,или Комитет ст. 36), Стратегического комитета по вопросам иммиграции, границ и убежища ( SCIFA) и нового созданного после Лиссабонской реформы на основании ст. 71 ДФЕС Комитета внутренней безопасности ( COSI).

Название Комитету CATS дала аббревиатура от французского Comité de l’article trente-six, что переводится как Комитет ст. 36. Имеется в виду ст. 36 ДЕС в редакции и нумерации Амстердамского Договора 1997 г. Эта же статья согласно Маастрихтскому договору 1992 г. имела номер К.4, и, соответственно, так раньше назывался и сам этот комитет – комитет К.4. Комитет SCIFA был выделен позже по решению COREPER. Но, собственно, оба комитеты CATS и SCIFA по компетенции стали наследниками Комитета К.4, который, в свою очередь, стал наследником межправительственного Комитета TREVI. Таким образом, просматривается длинная история становления структуры сотрудничества в сфере ПСБП, которая сохранилась и сегодня.