Юрий Пуздрач - История российского конституционализма IX–XX веков

Сенат. [557] Идея образования Сената в России, по-видимому, была заимствована Петром I из истории республиканского периода развития древнеримской государственности, где Сенат был одним из высших государственных органов. Указом от 22 февраля 1711 г. в Российском государстве был учрежден Правительствующий Сенат – высший орган управления, который в XIX в. был преобразован в высший орган суда и надзора. По мысли Петра I, он должен был заменить Боярскую думу. Сама формулировка именного указа – «Определили мы быть для отлучек наших Правительствующий Сенат для управления…» [558] Законодательство Петра I. M., 1997. С. 72. – говорит о многом: Сенат как коллегиальный орган нужен не для осуществления власти, а для управления страной в отсутствие царя. [559] Вплоть до учреждения Сената Петр во время своих отъездов поручал ведение государственных дел очень узкому кругу лиц, полностью, однако, не доверяя им. Собственно, учреждение Сената есть не что иное, как развитие этой традиции. При этом сам термин мог быть взят как из шведского, так и из польского государственного устройства без заимствования существа дела (см.: Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. С. 255). Создавая Сенат, Петр, видимо, предполагал временный характер его деятельности; во всяком случае, четких указаний о его постоянных правах, обязанностях и месте в правительственном механизме разработано не было. [560] См.: Павленко Н. Петр Великий. С. 410. Логика последующих указов царя говорит о том, что этот орган создавался на случай отсутствия царя, и поэтому потребность в нем была сиюминутная, а полномочия носили преимущественно частный, разовый характер. [561] Однако Сенат оказался одним из самых долговечных учреждений и просуществовал более двух столетий. Он состоял из назначенных царем девяти членов из числа высших военных и гражданских чиновников. Комплектуя первый состав сенаторов, Петр I использовал относительно новый для России принцип организации государственного органа. [562] Учреждением Сената Петр начал реформу центрального аппарата, система учреждений которого сложилась не сразу. Он создавал новую бюрократическую организацию государственного управления, в основе которой лежала теория камерализма – учения о бюрократическом управлении, которое получило значительное распространение в Европе XVII в. Во-первых, число сенаторов было более чем в десять раз меньшим, чем число членов Боярской думы, что говорило о рабочем назначении этого органа. Во-вторых, сенаторы не делились на чины, тем самым подчеркивалось их равное положение при принятии решения. [563] Определяя порядок ведения дел в Сенате, Петр приказывал «голосы иметь равные и у всяких указов подписывать всем своими руками» («Указ о порядке заседания и делопроизводства в Правительствующем Сенате» от 5 марта 1711 г. // Законодательство Петра I. M., 1997. С. 74. – Кроме того, процедура заседания Сената предполагала, что по прочтении дела сенаторы должны были «поговорить и подумать полчаса, разве дело тяжкое и будут просить отсрочки „для мысли“, то отложить до завтра, а на неотложное дело прибавить полчаса, час в крайности, до трех часов, а как по песочным часам изойдет срок, тотчас подать бумагу и чернила, чтобы каждый сенатор записал и подписал свое мнение: кто из сенаторов так не сделает, тотчас, все покинуть, бежать к царю, где бы он ни был» (Масси Р. К. Петр Великий. Смоленск, 1996. Т. 3. С. 254). В-третьих, вводилось правило коллегиального обсуждения текущих дел, ибо «все лучшее устроение через советы бывает». [564] Законодательство Петра I. С. 31. В-четвертых, выбор сенаторов зависел не от породы и родовитости кандидата, а исключительно от его компетентности и служебного соответствия. Поэтому первые члены Сената не причислялись к вершине политической иерархии России, не были выдающимися деятелями и особо приближенными к царю людьми. [565] В первый состав Правительственного Сената вошли также три бывших члена Боярской думы. Последний принцип привел к конфликту между сенаторами и теми высшими сановниками, которые имели самостоятельную область управления, например войском, флотом, иностранными делами. Они не воспринимали Сенат как орган, которому принадлежит вся исполнительная власть.

Предполагая возможность подобных конфликтов при исполнении решений Сената, Петр I в начале марта того же года издает Указ «О власти и ответственности Сената», которым обязывает все чины управления во время «всегдашних наших в сих войнах отлучках» полному послушанию «управительному» Сенату, «как нам самому». [566] Петр указывал Меншикову, что он и иные должны повиноваться Сенату, поскольку сенаторы представляли «Его Величества собственную персону» (см.: Масси Р. К. Петр Великий. Т. 3. С. 252, 253). Казалось, власть Сената приравнивалась к власти царя, однако последующий текст Указа предполагал жесткий разбор деятельности сенаторов. [567] См.: Законодательство Петра I. С. 73. Эта практика царского контроля над Сенатом в дальнейшем привела к тому, что шесть сенаторов в течение первых шести лет работы были привлечены к ответственности. [568] Впрочем, многие исследователи считают, что первоначальный выбор сенаторов был очень неудачным (см.: Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. С. 255. Кроме того, отношения между сенаторами и высшими сановниками государства привели к определенной зависимости Сената от особ, [569] А. Д. Меншиков, Ф. М. Апраксин, Б. П. Шереметев и другие «верховные господа», или, как их еще называли, «принципалы», не входили в состав Сената, они могли адресоваться в Сенат от имени царя, «указом царского величества» (см.: Масси Р. К. Петр Великий. Т. 3. С. 252). пользующихся покровительством императора. Часто сенаторы в своих решениях руководствовались мнением «верховных господ». [570] В 1718 г. многие президенты коллегий были включены в состав Сената. Однако уже через четыре года Петр обращает внимание на то, что сенаторы, будучи руководителями коллегий, «не могут сами себя судить». В результате в Сенате остались руководители только трех коллегий (военной, адмиралтейской и иностранной).

В дальнейшем Сенат не был упразднен и не прекращал своей деятельности во время пребывания Петра в столице, как бы освобождая его от текущих дел управления. Этот законосовещательный орган осуществлял надзор за деятельностью коллегий, являлся судебно-апелляционной инстанцией. Его указы первое время распространялись наравне с указами именными. Такой порядок был прекращен после окончания военных действий, когда Петр I стал больше уделять внимания внутренним делам. [571] См.: Шмурло Е. История России. С. 383.