Юрий Пуздрач - История российского конституционализма IX–XX веков

В 1715 г. при Сенате была учреждена должность генерального ревизора, или надзирателя указов, который имел право докладывать царю об отступлении Сената от царских указов. С 1722 г. вводится должность экзекутора, в обязанности которого входило исполнение сенатских указов. [572] См.: Филиппов А. Н. Правительствующий Сенат при Петре Великом и его ближайших преемниках. СПб., 1911. С. 100–105. Наконец, в 1722 г. Петр I учредил должность генерал-прокурора, который должен был «накрепко смотреть, чтобы Сенат в своем звании праведно или нелицемерно поступал», и доносить императору о всех возможных нарушениях, допускаемых сенаторами. [573] См.: Именной Указ от 22 января 1722 г. «Должность генерал-прокурора»//Законодательство Петра I. С. 134. Петр I называл эту должность «оком государевым».

Следовательно, хотя по полномочиям и составу Сенат и можно причислить к влиятельным учреждениям, однако никак нельзя назвать его органом, ограничивающим власть монарха. Более того, петровский Сенат не имел даже прежнего значения Боярской думы, не был учреждением политическим, ибо Петр не очень в нем нуждался. [574] См.: Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. С. 255.

После смерти Петра I значение Сената постепенно уменьшается. В 1741 г. Анна Иоанновна предприняла попытку возродить Сенат в его бывших полномочиях, однако в 1756 г. Елизавета Петровна снова ограничила его функции. В 1763 г. Екатерина II, реализуя предложения Н. И. Панина, провела реформу Сената, ограничив его полномочия судебными функциями. В 1802 г., после создания министерств, Сенат стал высшим органом суда и надзора, а его глава – министром юстиции и одновременно генерал-прокурором. Таким образом, в XVIII и XIX вв. под именем Сената в России существовали различные учреждения. Место высшего законосовещательного учреждения в России занял Государственный Совет.

Петр I, ликвидировав Боярскую думу, частично заменил ее Сенатом и Ближней канцелярией Его царского Величества. [575] Ближняя канцелярия впервые упоминается с 1704 г. Это, по существу, была не более чем личная канцелярия царя. В 1719 г. она была преобразована в Ревизион-коллегию, что существенно изменило организацию и порядок ее деятельности. В соответствии с Именным указом от 12 декабря 1718 г. «О коллегиях» Ревизион-коллегия занималась «счетом всех государственных приходов и расходов» (Именной указ от 12 декабря 1718 г. «О коллегиях» // Законодательство Петра I. С. 98). Кроме того, уже при Петре существовал тайный совет, занимавшийся преимущественно делами внешней политики. Петр, правда, находил, что этой компетенции недостаточно, и предполагал создать такую коллегию, которая являлась бы законодательным и высшим правительственным учреждением России. [576] Эту преобразовательную мысль реализовала Екатерина I. Обеспокоенность Петра была понятна: у него не было наследника, достойного его устремлений.

В послепетровское время появляется целый ряд попыток создания подобных учреждений с функциями ближайшего к монарху совещательного органа. Среди них Верховный тайный совет, созданный при Екатерине I в 1726 г. Он учреждался «в шести персонах» [577] При Петре II Верховный тайный совет был дополнен еще двумя членами. , которые были «по должности своей яко первые министры». «Президентом» Совета считалась сама императрица. В компетенцию Совета входило обсуждение всех важнейших государственных дел, вопросов внешней политики, законодательства, назначение новых налогов, высших должностных лиц, пожалование чинами и имениями, надзор за всеми коллегиями и судом, а также право помилования. При этом действия Совета полностью совпадали со сферами, где «власть монарха действует непосредственно». Однако этот орган был не самостоятельным учреждением, отдельным от верховной власти, а вспомогательным (подобно Боярской думе) при верховной власти. Сам по себе Совет не имеет никакой собственной власти, он действует только от имени монарха. Есть, правда, одна особенность – императрица обещала не принимать помимо совета доносов, но речь в данном случае шла о частных вопросах, а не об ограничении монаршей власти, поскольку Совет мог издавать законы, но монарх – принимать их помимо Совета. [578] См.: Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. С. 257–258.

Верховный тайный совет был преобразован Анной Иоанновной в Кабинет – орган, подобный по своему значению Совету. [579] Это произошло в 1730 г. после неудачной попытки «верховников» формально ограничить императорскую власть. Кабинет был учрежден при дворе Ее Императорского Величества в 1731 г. Это был личный совет царицы, который состоял из трех министров «для лучшего и порядочнейшего отправления всех государственных дел», решавшихся императрицей. Акты, подписанные всеми членами Кабинета, были равны высочайшим указам. В 1741 г., после воцарения Елизаветы Петровны, Кабинет был упразднен. [580] Это, однако, значит, что бывшие члены Кабинета были удалены от дел и на их место пришли более угодные люди (см.: Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. С. 259).

В конце царствования Елизаветы был образован особый Совет – «Конференция министров при высочайшем Дворе». Он состоял из четырех человек и занимался решением вопросов, касающихся преимущественно внешней политики. В дальнейшем компетенция этого органа была расширена до «весьма важных государственных дел», и конференция начала вступать в конфликт разделения полномочий с Сенатом, однако это продолжалось недолго и закончилось со смертью Елизаветы. Более того, новый орган так и не приобрел характера постоянно действующего государственного учреждения. [581] См.: Пушкарев С. Г. Обзор русской истории. М., 1991. С. 251–252.

Конференция была заменена Петром III в 1762 г. Советом, который в том же году был преобразован Екатериной II в Совет при высочайшем присутствии. Однако царица, как и Петр, не нуждалась в учреждениях подобного рода.

При Александре I этот орган назывался «непременным Советом», [582] Справедливости ради надо сказать, что Александр I, удержав Совет, назвал его непременным, или постоянным, в знак того, что это твердое законодательное учреждение, а не явление, вызванное минутной волей государя или временной потребностью. Он не мог от своего имени издавать законов, однако обсуждал все проекты, так как был местом при особе государя для рассуждения и уважения дел государственных (см.: Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. С. 259). пока, наконец, в январе 1810 г. Александр I по предложению М. М. Сперанского не преобразовал его в Государственный совет, в котором предполагалось рассматривать все законопроекты перед утверждением императора. Государственный совет не обладал законодательной инициативой, внесение в него законопроектов определялось волей императора. В его состав входили члены всех департаментов и министры по должности и назначаемые императором из числа высших сановников. Председательствовал на заседаниях сам царь или лицо, им назначенное. [583] С 1812 по 1865 г. председателем Государственного совета являлся Председатель Комитета министров. В случае присутствия императора на его заседании председательство переходило к нему. Совет должен был рассматривать все внесенные министрами законопроекты, уставы, сметы и штаты государственных учреждений, важные государственные мероприятия. После одобрения решения Совета представлялись на утверждение государя, после чего «величайте утвержденное» мнение Государственного совета становилось законом.