Ирина Рыбакова - Администрирование государственных услуг: лицом к гражданам

Реализация принятых политических решений, с чем связан и первичный смысл термина «администрация» (от лат. administrare – служить для), стала основанием понимания государственной службы как института реализации функций государства 5; аргументацией обособления административной деятельности в структуре государственного управления, то есть «государственного администрирования», вошедшей в некоторые словари и учебники 6, лейтмотивом программы бакалавриата РАНХ и ГС «Государственное административное управление».

Герберт Саймон – лауреат Нобелевской премии за разработку структуры организаций и принятия внутриорганизационных решений – в книге «Менеджмент в организациях», по сути учебнике по административному государственному управлению, рассматривал административное управление как «проблемную область», исследование которой посвящено «во-первых, изучению поведения людей, работающих в организациях, а во-вторых, практическим рекомендациям относительно того, как эффективнее организовать работу учреждения» 7.

Еще одна грань рассматриваемой проблемы. Административная организация (система официальных отношений, определенных регламентирующими документами – законами, постановлениями, правилами, инструкциями, штатным расписанием и др.), по Ю.В. Колесникову, включает следующие компоненты: 1) распределение функций – горизонтальную специализацию структурных подразделений, целевых групп; структура и способы действия этих групп обычно оформляются положениями, инструкциями и другими нормативными документами; 2) субординацию должностей, то есть вертикальное распределение прав, обязанностей и полномочий, объема и меры ответственности в принятии решений на различных уровнях иерархии; 3) систему коммуникаций, то есть систему передачи информации, которая действует «сверху вниз» (передача распоряжений, указаний, заданий), «снизу вверх» (обратная связь) и по горизонтали (связи координации). Эти функции объединяют руководство , то есть организацию процесса управления, обеспечивающего принятие оптимальных решений, их практическое осуществление, а также действенный контроль и проверку исполнения.

В специальной литературе отмечается, что в логике А. Файоля («администрировать – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, руководить и контролировать») администрирование, понимаемое как «управление», предполагает выполнение специальных функций: (1) программирования – выработки конкретных программ действий; (2) организации – определения структур и кадров для выполнения поставленных задач; (3) распорядительства – выдачи конкретных властных предписаний; (4) координации – гармонизации всех действий и усилий; (5) контроля – проверки соответствия результатов поставленным целям. Тем самым обозначается тема власти и управления. Власть, не продолжающаяся в эффективном управлении, теряет разумные основания, становится абсурдной. Это обнаружил еще Торстейн Веблен, основатель институциализма как социологической теории и технократической концепции управления 8.

Актуализируем проблему администрирования. Правомерен вопрос: служит ли деятельность Администрации Президента Российской Федерации своеобразной матрицей, типовым образцом для других администраций? Анализ показывает, что такие аспекты деятельности Администрации, как обеспечение реализации Президентом РФ полномочий главы государства, контроль за исполнением указов Президента РФ по ключевым проблемам развития государства как стратегической основы всей деятельности Правительства РФ, подготовка особо важных документов и решений, разработка совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти и организациями общенациональных проектов и контроль за их реализацией, экспертная оценка проектов и инициатив, связь с общественностью, Правительством, содействие Президенту РФ в решении вопросов, касающихся обеспечения прав и свобод человека и гражданина, учет и анализ обращений граждан, предложений общественных объединений и органов местного самоуправления, – с учетом специфики, носят, несомненно, ценностный характер для иных администраций. Однако в администрациях других уровней закономерно возникают новые и новые грани административной деятельности, ибо заказчик государственных услуг – граждане – обладают способностью рождать все новые потребности и интересы. На этих уровнях палитра государственных услуг расширяется, служит одним из наиболее существенных критериев оценки деятельности административных институтов.

В теории государственного управления разрабатываются такие критерии оценки эффективности административной деятельности, как достижение поставленных целей и разрешение социальных проблем. Можно предположить, что в этом направлении, опираясь на объективную необходимость и функциональный подход, реализуется административная реформа российской государственной службы. Рассуждая об исследовании административных процедур и проблемах бюрократии, А.Н. Шохин, президент Российского союза промышленников и предпринимателей, приходит к выводу, что «не случайно в рамках проводимой в Российской Федерации административной реформы особое внимание обращено на нормативное закрепление регламентов исполнения государственных и муниципальных функций и оказания государственных (публичных) услуг» 9. Есть также убедительные доводы, что в России и других странах административные реформы превращаются в постоянный элемент государственного управления в условиях нестабильно постиндустриального общества (Р. Т. Мухаев).

Сама же администрация в специальной литературе обозначается как «машина осуществления политики» (С. Файнер), связывается с понятиями «государственный аппарат», «административные структуры», «деловое администрирование», «административное право», «кадровые процессы», «профессиональное развитие персонала» 10и даже с таким понятием, как «публичная администрация» («осуществление общественных интересов», «выяснение, кому служит администрация»), возникшим в теории административно-государственного управления Франции. В.А. Мау делает акцент на исследованиях «по вопросам повышения качества публичного управления», «качества публичных – государственных и муниципальных услуг» 11. Но и в Германии, к примеру, государственная служба звучит как offentlicher Dienst (открытая, публичная, общественная служба). К административному опыту в этой стране мы еще вернемся.

В зарубежной практике, в определенном смысле и российской, возникло понятие административного акта как «применения закона в конкретной ситуации», «подчиняющегося закону» 12, отсюда идея контроля за законностью действия государственных органов. Появился новый документ для российской практики – административный регламент . Таким образом, правовое регулирование в контексте администрирования осуществляется в одном и том же законодательном акте через административные регламенты и государственные и муниципальные услуги. В этой логике возникают и проблемы стандартизации (социальных норм) и контроллинга (системы контроля).