Наталья Аверьянова - Государственное регулирование земельных отношений. Учебное пособие

Особенностью региональной системы управления земельными отношениями является то, что их нельзя в полной мере разделить на органы общей и специальной компетенции как систему органов федеральной власти, поскольку их система не является столь развернутой, как на федеральном уровне.

Однако и система данных органов может быть определенным образом классифицирована. Критерием такой классификации должна выступать природа управленческих полномочий, предоставленных законодательством для определенной группы органов. Речь идет о разделении власти на законодательную и исполнительную и реализуемых в соответствии с данным разделением полномочий.

В этой связи региональные органы государственной власти, регулирующие земельные отношения, целесообразно разделить на две группы:

1) органы законодательной власти субъекта РФ;

2) органы исполнительной власти субъекта РФ.

Итак, деятельность органов законодательной власти субъектов России – региональных парламентов по государственному регулированию – стала возможной благодаря ст. 72 Конституции РФ, установившей, что вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. «в» ч. 1), а также само земельное законодательство (п. «к» ч. 1) находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Данное положение является очень позитивным, так как земельные отношения по своей природе неразрывно связаны с местностью, на которой расположены земельные участки.

Таким образом, субъекты России могут сами регулировать те земельные отношения, которые объективно являются особенными для их региона. А в некоторых случаях федеральный законодатель устанавливает для регионов обязанность урегулировать тот или иной вопрос, который невозможно адекватно закрепить в федеральном законодательстве.

Однако важное правило закреплено в ч. 5 ст. 76 Конституции РФ: законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. По правилам законотворческой техники законодательство субъектов Российской Федерации также не должно повторять нормы федеральных законов, а регулировать лишь те отношения, которые являются специфическими для их региона.

Сегодня субъекты РФ активно формируют собственную законодательную базу, регулирующую земельные отношения.

Органы исполнительной власти – правительства субъектов России также имеют собственную компетенцию в рамках регулирования земельных отношений.

Они реализуют положения федерального и регионального земельного законодательства. Так, они:

– осуществляют управление земельными участками, находящимися в региональной собственности, а также в определенных законодательством пределах распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена;

– решают вопрос о переводе земельных участков, находящихся в региональной собственности, а также земель сельскохозяйственного назначения из одной категории в другую;

– определяют размер арендной платы за земельные участки, находящиеся в региональной собственности, а также земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, при заключении договора аренды такого земельного участка без проведения торгов;

– устанавливают публичные сервитуты;

– утверждают региональные программы по рациональному использованию земель, повышению плодородия почв, охране земельных ресурсов;

– осуществляют резервирование земель и принимают решение об изъятии земельного участка для региональных нужд и другие полномочия.

В конце ХХ в. в России коренным образом изменилось общественно-политическое устройство: реформированию подверглись все области функционирования государства и общества, в том числе и вся система регулирования общественных отношений. Так, появились новые виды и формы нормативных актов и иных регламентирующих документов, которые система законодательства СССР не знала. Речь идет о концепциях, стратегиях, доктринах, программах и других подобного рода документах.

Тенденции развития современной правовой системы России таковы, что концепции и иные подобные документы представляют собой сегодня полноценный пласт в системе актов, регулирующих или направляющих деятельность органов государства или общества в той или иной сфере.

Мода на подобные документы началась еще в СССР. Первым такими актами стали программы и концепции, в новой России с 1996 г. стали приниматься и остальные документы стратегического содержания и планирования программного характера – стратегии и доктрины. Аналогичные документы активно принимаются и в субъектах РФ.

Между тем за почти 20-летнюю историю их действия четко и однозначно не определена их правовая и политическая природа, назначение, а главное – принципиальные отличия, которые обусловили подобное разнообразие. Неоднократно предпринималась попытка принятия Федерального закона «О стратегическом планировании», но реализована она так и не была. Главной причиной тому видится непонимание того, как привести в соответствие с едиными положениями закона те сотни документов, которые уже приняты и действуют.

Неопределенность с правовой природой таких документов проявляется во всем: начиная от их статуса, предмета регулирования, соответственно юридической силы – и заканчивая органом власти, который должен утверждать подобного рода документы, необходимость их официальной публикации. Ни одно из этих положений не выполняется единообразно. В отсутствие нормативной, научной основы власть принимает такие документы по наитию, дает им название, руководствуясь лишь собственной интуицией, не опасаясь и не отвечая за последствия. Исправить сложившуюся ситуацию уже невозможно. Однако в дальнейшем властям стоит упорядочить процесс стратегического планирования, законодательно определив статус программных документов, унифицировать требования к ним, в том числе отказаться от разнообразия в названиях, запутывающих не только простых граждан, но и лиц, к которым такие воззвания адресованы.

И все же можно выделить общие черты этих документов, позволяющие объединить их в отдельную группу как документы государственного стратегического планирования:

– они определяют основные направления государственной политики в той или иной сфере, то есть являются некими политическими регуляторами, приобретшими юридические характеристики;