Екатерина Заболотских - Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления. 2-е издание

Органы местного самоуправления несут гражданско-правовую ответственность за вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате своих незаконных действий (бездействия), в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления. Вред подлежит возмещению за счет казны муниципального образования. Согласно ст. 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации [100], от имени казны выступают соответствующие финансовые органы муниципального образования.

Должностные лица органов местного самоуправления, незаконными действиями (бездействием) которых причинен вред в смысле ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, ответственности перед физическими и юридическими лицами не несут. Требования о возмещении вреда в данном случае к ним применяться не могут, поскольку должностные лица не являются субъектами гражданского права. Согласно ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации [101], участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. При незаконных действиях в сфере гражданского оборота за причиненные должностными лицами органов местного самоуправления убытки несет ответственность муниципальное образование (ст. 16 Гражданского кодекса Российской Федерации), а сам его чиновник может быть привлечен к материальной ответственности. Согласно трудовому законодательству, работник несет материальную ответственность как за прямой действительный ущерб, непосредственно причиненный им работодателю, так и за ущерб, возникший у работодателя в результате возмещения им ущерба иным лицам.

Для «смягчения опасности» участия муниципального учреждения в гражданском обороте (для третьих лиц) Гражданский кодекс Российской Федерации предусмотрел дополнительную ответственность собственника имущества учреждения – его учредителя. В качестве учредителей выступают органы местного самоуправления, которые от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.

Муниципальные учреждения отвечают по своим обязательствам находящимися в их распоряжении денежными средствами, в случае их недостаточности субсидиарную ответственность по их обязательствам несут органы местного самоуправления, выступающие от имени собственника муниципального имущества – муниципального образования.

В соответствии со ст. 399 Гражданского кодекса Российской Федерации, если муниципальное учреждение (основной должник) отказалось удовлетворить требование кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответ на предъявленное требование, это требование может быть предъявлено лицу, несущему субсидиарную ответственность – муниципальному образованию в лице органа местного самоуправления, выступающего учредителем муниципального учреждения.

Согласно ст. 68, 69 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, а также некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления. И межмуниципальные хозяйственные общества, и некоммерческие организации муниципальных образований имеют статус юридических лиц, деятельность которых в первую очередь регламентируется нормами Гражданского кодекса Российской Федерации. Они не имеют публично-правового статуса, связанного с полномочиями решать вопросы местного значения, и потому, вступая в правоотношения, могут быть субъектами гражданско-правовой и административной ответственности, но не муниципально-правовой.

Вопрос о конституционной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления является дискуссионным. Как уже отмечалось в § 2 данной главы, ряд авторов, отвергающих самостоятельность муниципально-правовой ответственности [102], все санкции, предусмотренные статьями 71–75 Федерального закона от 6 октября 2006 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относят к конституционно-правовым. Другие считают более корректным отнесение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством к конституционно-правовой, а перед населением – к муниципально-правовой [103].

Авторский взгляд несколько отличается от вышеизложенных точек зрения. Признавая самостоятельность муниципально-правовой ответственности, мы считаем, что разграничивать конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность нужно в первую очередь не по субъекту, перед которым она наступает, а по объекту посягательства.

Объектом правонарушения являются общественные отношения, которым причиняется ущерб или которые ставятся под угрозу причинения вреда в результате правонарушения. О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, подразделяют на следующие группы:

1) отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления, формирования и развития его основ;

2) отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения непосредственно населением и (или) органами местного самоуправления;

3) отношения, связанные с реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий [104].

Первые две группы общественных отношений связаны с осуществлением муниципальной власти на уровне местного самоуправления, а третья группа – с осуществлением власти государственной на уровне местного самоуправления. Осуществление мер конституционно-правовой ответственности направлено прежде всего на защиту конституционно-правовых отношений, которые в свою очередь связаны с осуществлением государственной власти. Меры же муниципально-правовой ответственности призваны охранять муниципально-правовые отношения, возникающие в сфере решения вопросов местного значения – сфере исключительного ведения местного самоуправления.

Согласно ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. На наш взгляд, именно данная норма Конституции является отправной точкой к рассмотрению конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. В случаях ненадлежащего осуществления органами и должностными лицами местного самоуправления функций государственной власти для них наступает конституционно-правовая ответственность.