Екатерина Заболотских - Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления. 2-е издание

Таким образом, конституционно-правовая ответственность имеет место быть в системе местного самоуправления, но она не тождественна муниципально-правовой ответственности.

В рамках рассмотрения института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления заслуживает внимания вопрос и об ответственности органов территориального общественного самоуправления.

Органы территориального общественного самоуправления обладают особым правовым статусом, который определяется положениями ст. 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Федеральный закон относит территориальное общественное самоуправление к формам участия населения в осуществлении местного самоуправления, а органы территориального общественного самоуправления – к одному из способов реализации территориального общественного самоуправления граждан.

Органы территориального общественного самоуправления не наделены собственной компетенцией в решении вопросов местного значения, они лишь вправе осуществлять собственные инициативы по вопросам местного значения. Имущество, принадлежащее органам территориального общественного самоуправления на праве собственности, не является муниципальным имуществом. Решения, вынесенные с помощью органов территориального общественного самоуправления, распространяются на часть территории муниципального образования, население которой добровольно принимает на себя обязательство следовать этим решениям. По своей природе эти решения являются общественными и не обеспечиваются принудительной силой государства.

Таким образом, органы территориального общественного самоуправления не являются каналами публичной власти и не входят в систему органов местного самоуправления, наделенных властными полномочиями.

В подп. 3 п. 8 ст. 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается право органов территориального общественного самоуправления осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета. Данное положение вызывает настороженность, как отмечает Е. В. Мирошниченко [108]: далеко не все органы территориального общественного самоуправления сумеют стать эффективными хозяйствующими субъектами, что может послужить причиной неэффективного использования, утечки бюджетных средств. А публично-правовая ответственность за удовлетворение потребностей граждан все равно останется на органах местного самоуправления как публично-правовой форме.

Эти договоры, на наш взгляд, не следует превращать в договоры о передаче полномочий, ответственности и средств местного бюджета, поскольку органы территориального общественного самоуправления – это общественная организационная форма, это противоречило бы самой их природе. При реализации органами территориального общественного самоуправления собственных инициатив по благоустройству территории, иной хозяйственной деятельности им следует заключать с органами местного самоуправления договоры гражданско-правового характера. В таких договорах органы территориального общественного самоуправления и органы местного самоуправления выступают равноправными участниками гражданских правоотношений, в случаях же нарушений условий договора к сторонам могут быть применены меры гражданско-правовой ответственности, носящей частноправовой характер.

Итак, анализ законодательства показал, что многие правовые нормы, закрепляющие и регулирующие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, по своей структуре являются бланкетными (отсылочными). Порядок реализации санкций, как и сами санкции, применяемые к правонарушителям, содержится в различных отраслях права. Муниципальное право заимствует много правовых норм у других отраслей права при регулировании ответственности. Но в то же время муниципальное право является новой самостоятельной отраслью российской системы права, в которой идут процессы становления и развития самостоятельных правовых институтов, в том числе института муниципально-правовой ответственности.

Объективно существует большой блок муниципально-правовых норм, регулирующих собственно муниципальные охранительные правоотношения, через которые и реализуется муниципально-правовая ответственность. Субъектами ответственности в этом случае являются только те субъекты муниципально-правовых отношений, которые наделены Законом полномочиями по решению вопросов местного значения. Основания и порядок реализации муниципально-правовой ответственности закреплены нормами исключительно муниципального права.

Следует отметить, что нельзя рассматривать юридическую ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц как муниципально-правовую только потому, что органы и должностные лица местного самоуправления являются участниками охранительных правоотношений. У данных охранительных правоотношений различная отраслевая принадлежность. Муниципально-правовая ответственность является лишь составной частью института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления представляет собой комплексный правовой институт, который включает в себя нормы уголовного, административного, конституционного, муниципального, трудового и гражданского права (рис. 1).

Рис. 1. Институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

Соблюдение муниципально-правовых норм обеспечивается возможностью государства применять меры принуждения за нарушение обязанностей, предусмотренных муниципальным законодательством. Государственное принуждение обеспечивает функционирование правовой системы, реальность правовых установлений, их общеобязательность. Правовые нормы действенны только тогда, когда они обеспечены эффективными мерами государственно-принудительного воздействия – санкциями, форма реализации которых и есть форма реализации ответственности. Представление о том, что юридическая ответственность имеет форму реализации, в значительной степени разработано в теории уголовной ответственности. «Реализация ответственности означает, что после возникновения правоотношения права и обязанности его субъектов были реализованы в точном соответствии с предписаниями закона. Этому предшествуют сложные фактические отношения между субъектами, направленные на установление характера и пределов взаимных прав и обязанностей и осуществляемые в определенной процедурной форме. После уточнения содержания и объема прав и обязанностей субъектов ответственность находит свое объективное воплощение в тех или иных мерах государственного принуждения, избираемых по воле государства в лице его компетентных органов. Эти меры называются формами реализации ответственности» [109].