Екатерина Заболотских - Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления. 2-е издание

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», как видим, связывает отсутствие органов местного самоуправления, являющееся основанием для временного осуществления их полномочий органами государственной власти, только с чрезвычайными ситуациями. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [128]определяет чрезвычайную ситуацию как обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Для возникновения ответственности необходимо наличие состава правонарушения, в частности субъекта ответственности, чья деятельность (действие или бездействие) находится в причинной связи с возникшей ситуацией. Даже если допустить возможность привлечения к ответственности при отсутствии вины, требуется субъект, чья невиновная деятельность привела к неблагоприятным последствиям. В случае возникновения природной катастрофы такой субъект отсутствует.

Таким образом, в случае когда основанием временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления выступают катастрофы и иные обстоятельства непреодолимой силы, вмешательство не является мерой муниципально-правовой ответственности, так как отсутствует сам факт правонарушения. Мы разделяем мнение В. О. Лучина о том, что меры принуждения, применяемые в условиях чрезвычайного положения, никак не связаны с юридической ответственностью [129].

В этом случае никоим образом не ограничивается право населения на осуществление местного самоуправления, применение данной меры (меры защиты) направлено на поддержание управляемости в муниципальном образовании и предупреждение совершения общественно опасных действий в условиях стихийного бедствия, катастрофы или иной чрезвычайной ситуации, когда представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и не могут быть сформированы.

Во-вторых, мерой защиты, согласно ч. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», выступало вынесение письменного предупреждения о возможности роспуска представительного органа муниципального образования, а также о возможности отрешения от должности главы муниципального образования [130]. Вынесение предупреждения не связано с возложением новой дополнительной юридической обязанности на представительный орган местного самоуправления или главу муниципального образования, оно (предупреждение) направлено на выполнение «старой» обязанности, той, которую должны исполнить субъекты, – отменить нормативный правовой акт или отдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу. Если представительный орган местного самоуправления или глава муниципального образования отменяли изданные ими незаконные нормативные правовые акты, то и необходимость применения к ним мер ответственности в виде роспуска и отрешения от должности отпадала сама собой.

Под мерами пресечения понимаются меры государственного принуждения, применяемые в целях прекращения противоправных действий и предотвращения их вредных последствий. Согласно ч. 5 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», одновременно с решением о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается решение об изъятии субвенций из местного бюджета. Изъятие субвенций из местного бюджета является мерой пресечения, направленной на прекращение противоправных действий органами местного самоуправления. Нет субвенций – нет возможности израсходовать их по нецелевому назначению.

В связи с введением двухуровневой территориальной организации местного самоуправления в ч. 4 ст. 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрена взаимная возможность передачи части своих полномочий органами местного самоуправления муниципального района и входящих в него поселений. Для передачи части своих полномочий органы местного самоуправления муниципального района и поселения должны заключить соглашение. Если муниципальное образование одного уровня не исполняет или ненадлежащим образом исполняет возложенные на него соглашением полномочия муниципального образования другого уровня при условии передачи необходимых для их осуществления финансовых ресурсов, то муниципальное образование, передавшее полномочия, отзывает их. Денежные средства, переданные в виде субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, возвращаются на тот уровень, с которого были переданы. В данном случае возвращение субвенций также представляет собой меру пресечения.

Муниципально-правовыми санкциями (мерами ответственности) следует считать закрепленные в муниципально-правовых нормах меры публичного принуждения, которые влекут неблагоприятные для правонарушителя последствия и применяются в особом процессуальном порядке. Меры муниципально-правовой ответственности включены в общеправовую систему мер публичного принуждения. Они представляют собой форму реагирования государства и общества на нарушение законодательства, регулирующего порядок осуществления местного самоуправления, и являются внешним материальным выражением публично-властного принуждения за совершение муниципального правонарушения.

В зависимости от инстанции ответственности (т. е. субъекта, перед которым наступает ответственность) муниципально-правовые санкции могут быть классифицированы следующим образом:

– выражающие ответственность перед населением муниципального образования – отзыв выборных лиц местного самоуправления, выражение недоверия;

– выражающие ответственность перед государством – роспуск представительного органа муниципального образования; отрешение от должности главы муниципального образования (главы местной администрации); временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (введение временной финансовой администрации в муниципальном образовании).