Екатерина Заболотских - Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления. 2-е издание

Вопрос о форме реализации конституционно-правовой ответственности О. Е. Кутафин рассматривает в контексте формы реализации ее санкций [110].

Аналогичных взглядов придерживаются и некоторые представители муниципально-правовой науки. Так, Е. М. Ковешников пишет о том, что «одной из форм реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением в результате утраты его доверия является возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления» [111]. Говоря об отзыве, М. А. Краснов подчеркивает, что «сам смысл этой формы реализации ответственности предполагает ее чрезвычайный характер, когда все иные возможности демократического воздействия на местную власть исчерпаны» [112].

Автор разделяет вышеизложенные взгляды и в своем исследовании рассматривает муниципально-правовые санкции как форму реализации ответственности в системе местного самоуправления.

Слово «санкция» как в законодательстве, так и в научной литературе используется в разных значениях. В ст. 5 Уголовного процессуального кодекса Российской Федерации [113]мы встречаем законодательное определение санкции как разрешения (согласия) прокурора на производство дознавателем, следователем соответствующих следственных и иных процессуальных действий. А в ст. 460 того же кодекса санкция предстает в совершенно ином аспекте – как норма, в пределах которой правонарушителю назначается конкретная мера ответственности [114].

Согласно бюджетному законодательству (ст. 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации [115]), в качестве санкций к нарушителям финансовой дисциплины применяются денежные взыскания (штрафы). Как реакция государства на факт противоправного поведения конкретного лица санкции выступают и в законодательстве об исполнительном производстве: в случае невыполнения законных требований судебного пристава-исполнителя без уважительных причин он вправе применить к должнику штрафные санкции и иные меры [116].

Итак, в российском законодательстве термин «санкция» используется, во-первых, как разрешение, одобрение какого-либо акта, какого-либо процессуального действия; во-вторых, как мера воздействия, применяемая государственными органами к правонарушителям, в-третьих, как мера ответственности конкретного правонарушителя.

В юридической литературе термин «санкция» также неоднозначен. Т. В. Кашанина определяет санкцию «как часть юридической нормы, которая указывает на неблагоприятные последствия, возникающие в результате нарушения правила, предусмотренного диспозицией» [117].

По мнению О. Е. Кутафина, санкции есть не что иное, как «меры принуждения, которые применяются государством в случае нарушения нормы права» [118].

О. Э. Лейст считает, что «санкции представляют собой указание на меры государственного принуждения, применяемые в целях охраны права от нарушений» [119].

С. С. Алексеев рассматривает санкции как «государственно-принудительные меры, являющиеся реакцией государства в отношении конкретного лица на факт противоправного поведения» [120].

Таким образом, с позиций теории права санкция представляет собой, во-первых, структурный элемент юридической нормы, во-вторых, сами меры государственного принуждения, применяемые к правонарушителю, через которые реализуется юридическая ответственность.

Взгляд на санкции как на меры государственного принуждения, применяемые в случае нарушения норм права, имеет много сторонников в юридической науке [121]. Однако не все меры государственного принуждения являются санкциями. Как отмечает О. Э. Лейст, «любая санкция представляет собой указание на меры государственного принуждения, охраняющие нормы права от нарушения, но не всякая мера принуждения, осуществляемая органами государства, применяется на основе санкций» [122]. Это связано с тем, что, во-первых, «задачи государства шире только охраны норм права от нарушений», во-вторых, «правоохранительной деятельностью государства не исчерпывается область применения государственного принуждения» [123]. Следовательно, меры, принимаемые органами государства на основе санкций, нельзя отождествлять с иными мерами государственного принуждения (рис. 2).

Рис. 2. Меры государственного принуждения

Понятие «меры защиты» впервые ввел в научный оборот С. С. Алексеев [124]. Именно он указал на необходимость отличать меры юридической ответственности от мер защиты, отмечая при этом, что «цель мер защиты – принудить обязанное лицо выполнить обязанности, налагаемые на него законом или договором… Применение же мер юридической ответственности налагает на правонарушителя новую, специальную, императивную обязанность претерпевать лишения, испытывать правоограничения» [125]. Суть мер защиты удалось уловить Ю. Басину в следующем определении: «…защита есть совокупность мер государственного принуждения, направленных на обеспечение неприкосновенности права и ликвидацию его нарушения» [126]. Учение о мерах защиты способствует более глубокому изучению проблем государственного принуждения в отраслевых науках. Поэтому мы считаем целесообразным проводить разграничение между мерами защиты и мерами юридической ответственности (санкциями) и в муниципальном праве. Отличия между ними, на наш взгляд, состоят в следующем:

– меры защиты отличаются от мер ответственности отсутствием отрицательных последствий и государственного осуждения;

– меры защиты преследуют правовосстановительные цели, а меры ответственности, кроме того, направлены на наказание виновных;

– меры защиты и меры ответственности реализуются в различных процессуальных формах;

– основанием применения мер юридической ответственности является правонарушение (в совокупности всех его признаков), а применение мер защиты возможно и при отсутствии состава правонарушения.

Мерами защиты следует признавать средства правового воздействия, направленные на устранение препятствий к осуществлению права. В муниципальном законодательстве предусматривается применение ряда мер защиты для охраны муниципально-правовых отношений.

Во-первых, к ним следует отнести временное возложение отдельных полномочий органов местного самоуправления на органы государственной власти в связи с чрезвычайными ситуациями. Согласно п. 1 ч. 1 и ч. 4 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае, если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом [127].