Анатолий Кулик - Политическая наука № 4 / 2010 г. Политические партии, демократия и качество государственного управления в современном обществ

И снова Отто Кирххаймер заметил, что в 1960-е годы «отношения гражданина с политической партией становятся менее регулярными и более ограниченными по диапазону, чем с организованными группами интересов и добровольными ассоциациями, а также с его контактами с государственной бюрократией» [Kirch-heimer, 1966, p. 199]. В отличие от массовых партий социальной интеграции, во всеохватывающей партии «граждане находят относительно холодную, временами квазиофициальную и чуждую структуру » (Ibidem). Перемена, подчеркнутая Кирххаймером, относится к деволюции, с одной стороны, коллективного измерения партийной жизни, с другой – ее эмоционального, «общинного» ( Gemeinschaft -like) измерения. Он осознал, что с улучшением материальных условий и ростом уровня образования люди начинают смотреть в сторону разных акторов, способных взять на себя заботу об их нуждах, как в плане социальной активности, так и в представительстве интересов: партия выглядит менее эффективной и привлекательной в этом отношении. С токвильской интуицией Кирххаймер подметил, что партия больше не предлагает целый ряд услуг, которые имели критическую важность в прошлом: вся деятельность по интеграции, которую вела партия, включая повышение уровня грамотности и политическое образование, организация общественных мероприятий и информирование были оставлены партией либо из-за конкуренции со стороны других акторов, либо из-за перераспределения ресурсов от социальной интеграции к электоральному процессу. Этот тренд стал заметен уже в начале 1960-х годов и с тех пор только ускорился.

Все последние исследования политических установок и политического участия демонстрируют воздействие на политику и политические партии их отступления от интегрирующей-формирующей-социализирующей роли. Политика как таковая все более и более удаляется от того, чем реально озабочены граждане: степень участия в выборах повсеместно падает, равно как и членство в политических объединениях и партиях (тогда как членство в добровольных непартийных и неполитических организациях растет), а субъективные ощущения важности политики находятся на довольно низком уровне [Torca, Montero, 2006]. Политика как занятие стоит на последнем месте в длинном списке видов деятельности [van Deth, 2000, p. 121], и вовлеченность в нее граждан «предельно низка» [van Deth, 2000, p. 125; см. также: van Deth, 2006]. Подобный тренд, как мы уже отмечали, воздействует на политические партии.

Отвернувшись от общества, партия двинулась в государство. С последней трети XX столетия с усилением роли партийного правления партии стали прямо или косвенно контролировать громадный объем ресурсов, продвигая выгодные им законодательные нормы или оказывая влияние на кадровые назначения, управление огромным пространством в публичной сфере и пр. Вторжение партий в государство [Blondel, 2002, p. 235] включает области, из которых они могут извлекать прямую выгоду: государственное финансирование, возмещение расходов на выборы, бесплатный доступ к СМИ и средствам коммуникации, субсидии для персонала, транспортные расходы, денежные компенсации; бесплатное использование или аренда по номинальной стоимости помещений центральных и местных органов партии и т.д. В дополнение партии освоили, продолжили или увеличили – в зависимости от контекста – патронаж. Патронаж никуда не исчез с процессом модернизации, как утверждалось ранее: наоборот, укоренился, сместившись с прямых двусторонних отношений между патроном и клиентом к опосредованным отношениям между партией и сторонниками [Blondel, 2002; Briquet, Sawicki, 1997; Cazolra, 1992; Piattoni, 2001; Warner, 1996]. Патронаж и клиентелизм больше не ограничены традиционными странами «партократии», такими как Япония, Италия, Бельгия и Австрия [см.: Kitschelt, 2007; Müller, 2000]. Они распространились почти повсюду, за исключением Скандинавских стран [Kitschelt, Wilkinson, 2007].

Фактически даже такая страна с длительной традицией деполитизированной государственной службы, как Великобритания, в действительности оказалась восприимчивой к патронажу. Quangos – квазиавтономные негосударственные организации («quasi-autono-mous non-governmental organizations»), получившие распространение со времен правления Тэтчер (их число колеблется, по разным данным, от тысячи до двух сотен [см.: House of Commons, 2005]), служат огромным вместилищем невыборных должностей, назначение на которые отдано на усмотрение партии [Webb, 2000, p. 260; Wilson, 1995]. В Ирландии патронаж, особенно в форме прямых отношений между нотаблями партии и избирателями или членами, стал стандартной практикой [Collins, 2004, p. 606–608]; однако то, что было обычным до 1970-х годов, когда «должности на нижнем уровне государственного сектора были отданы на откуп местным политикам», больше таковым не является [Ibidem, p. 607]. Во Франции как социалисты [Lefebvre, Sawicki, 2006; Juhem, 2006], так и голлисты [Haegel, 2004; Ysmal, 2005, p. 78–80] широко использовали эту практику для вознаграждения своих сторонников. В Австрии система распределения министерских портфелей между победившими партиями (Proporz) 22 22 The Proporz – система, согласно которой посты в Кабинете министров распределялись между партиями пропорционально числу голосов, полученных ими на выборах. Более того, партия получала портфель, соответствующий ее основному электорату. Так, пост министра труда и социальных отношений почти всегда занимал член Социалистической партии, а министерство, контролирующее лесное хозяйство, – член консервативной партии ЦVP, пользущейся сильной поддержкой фермеров и работников сырьевой промышленности. Хотя первоначально эта система воспринималась как воплощение принципа политического консенсуса, после Второй мировой войны она постепенно выродилась в широкую систему патронажа и непотизма, охватившую множество мелких должностей государственной службы (вплоть до учителей) и даже многие негосударственные посты, как, например, банковские служащие (информация из интернет-источника, режим доступа: http://www.fact-index.com/p/pr/proporz.html). – Прим. ред. , несмотря на предпринятые Йоргом Хайдером в последние два десятилетия попытки реформы, явно не ослабела [Müller, 1989; 2006]. В Бельгии партии проникли в бюрократию как на высших постах, так и на нижних уровнях; многие должности в подконтрольных государству фирмах, на государственной службе и даже в судебной системе контролируются партиями [de Winter, 1996]. В Италии патронажу было нанесено несколько ударов в результате расследования «Чистые руки» и краха традиционных правящих партий в начале 1990-х. Однако сейчас наблюдаются признаки оживления этого глубоко укоренившегося явления [Piattoni, 2005]. Тогда как патронаж на нижнем уровне, возможно, встречает некоторое сопротивление, наверху практика предоставления постов и привилегий сторонникам победившей партии (the spoil system) даже усилилась. Если Италия была почти невосприимчива к проникновению политиков в верхний уровень бюрократии, в отличие от Франции и Бельгии с их системой формирования Кабинета министров и Германии с ее «политическими назначенцами», то новый закон 1998 г. ввел широкую систему передачи государственных должностей на этом уровне сторонникам партии, победившей на выборах [Lewanski, 1999]. В Испании чередование в правительстве Рабочей социалистической партии (Psoe) и Народной партии (PP) сопровождается широкой сменой прежних государственных служащих на лояльных новой правящей партии [Hopkin, 2001; анализ на региональном уровне см.: Mesa, 2000]. В Португалии возвращение к власти социалистов в 1995 г. в конечном счете вызвало волну назначений (около 6 тыс.) на высшие посты министерств и государственных агентств [Sotiropoulos, 2004, р. 409]. В Греции Пасок ввел «массовый клиентелизм» волнами назначений в 1980-е годы, в обход стандартных процедур найма [Spourdalakis, 1998]; изменения в верхних эшелонах администрации стали происходить «даже после каждой реорганизации кабинета той же самой правящей партией» [Sotiropoulus, 2004, р. 410]. Греция, Италия, Португалия и Испания прежде всего «характеризовались длительной партийной политизацией верхнего уровня государственной службы, (и) патронажными моделями рекрутирования в госудаственной службе» [Sotiropoulos, 2004, р. 419]. Эта модель «распределения добычи» победившими партиями в ходу в странах Центральной и Восточной Европы, чему способствуют рост и обновление бюрократического аппарата [см.: O’Dwyer, 2004; van Biezen, Kopecky, 2007]. Как отметил Копецки, «партийный патронаж… похоже, угрожающе распространяется по посткоммунистической Европе» [Kopecky, 2006, р. 260]. Так, в Польше новые правительства могут делать назначения на высшие посты в 100 центральных государственных учреждениях и 208 региональных, плюс на огромное количество должностей в локальных органах власти и квазигосударственных агентствах, прежде всего в сфере здравоохранения. По-видимому, почти 2/3 от 300 тыс. должностей в государственном и квазигосударственном секторах занимают «партийные назначенцы» [Szczerbiak, 2006, р. 311].