Дмитрий Виташов - Бюрократия без боли. Новые практики госуправления

Лишних людей из процессов следует исключать, но только после оценки их фактической роли. Например, может оказаться, что руководитель «царствовал, но не правил», а реально управлял подразделением заместитель. Соответственно, надо не просто сокращать должность заместителя, а заменять им начальника. В противном случае неизбежно произойдет спад в работе, который будет подан как итог сокращения, а не низкого профессионализма руководителя.

Однако на практике оптимизация структуры осуществляется менее сложным способом. Как правило, ставится задача сократить определенный процент сотрудников, которая спускается по иерархии. В лучшем случае определяются подразделения (функции), которые нельзя сокращать. Воздействие изменений на процессы при этом практически не анализируется.

В результате напряжение в организации усиливается, но фатальных проблем обычно не возникает. Может даже сложиться впечатление, что такой подход эффективен и не надо усложнять управленческие решения. К сожалению, это только видимость, и ее причина совершенно в другом. Проблемы, вызванные организационными диспропорциями и нарушениями процессов, просто не становятся широко известными. Госаппарат как система обладает большим запасом прочности и адаптивности, что позволяет ему приспосабливаться к изменениям.

Происходит это за счет истощения внутренних резервов. При нормальной загруженности около 80 % этот показатель начинает повышаться. Люди работают на износ, а возможности маневра в области ресурсов резко снижаются. Начинаются организационные конфликты. Задачи выполняются за пределами норм рабочего времени. Стандарты по факту снижаются, а часть функций перестает выполняться вообще. Причем в отсутствие детального анализа это происходит непредсказуемым образом. В условиях сокращающихся ресурсов каждый оптимизирует нагрузку в меру своей ответственности и порядочности. Как результат, руководители, которые не хотят слышать о проблемах, сталкиваются уже с последствиями:

• увольняются профессионалы, которых приходится заменять большим количеством менее профессиональных сотрудников;

• нарушаются организационные связи и выстроенные процессы;

• возникают перекосы в штатном расписании, поскольку сокращаются в первую очередь вакантные должности.

Одновременно увеличивается относительная численность руководящего состава по отношению к исполнителям [40] Например, в результате сокращений в 2016–2017 гг. количество заместителей руководителей федеральных органов увеличилось на 18 %, директоров департаментов — на 21 %, начальников управлений — на 13 %. В территориальных органах сотрудников стало меньше на 11,9 %, а начальников — больше на 8,4 %. (См.: Ломская Т., Базанова Е. Власть растит начальников // Ведомости. — 2017. — 11 августа. — № 4383.) и растет доля административной нагрузки. А поскольку она приоритетна, то выполняется за счет основной деятельности. К сокращению на 10–15 % система еще может адаптироваться, хотя позже все равно попытается восстановиться до прежнего и даже большего объема. А если сокращать на 20 % и более? Без процессной оптимизации это будет уже невозможно.

Чтобы не совершать описанных ошибок, нужно понять важную идею: разросшаяся организационная структура является не проблемой, а симптомом.Настоящая причина большой численности, с устранения которой нужно начинать, — это неоптимальная организация работы. Она проявляется в излишне усложненных процессах, наличии избыточных управленческих должностей и контрольных процедур, некачественной регламентации и планировании, ошибках оперативного управления, неправильном подборе и расстановке кадров.

Внутри подразделений перегрузку может вызывать неэффективное управление: инициирование руководством подготовки лишних документов, злоупотребление совещаниями, неумелая постановка задач. Извне — плохая организация работы смежных подразделений или сквозных процессов в целом.

В такой ситуации увеличение структуры является вынужденной попыткой решить проблемы за счет роста. Поэтому сокращение штата без оптимизации системы управления не может привести к устойчивому повышению эффективности. Уменьшение численности имеет смысл только для подразделений, функции которых перестали быть актуальными и загрузка которых снизилась (что на практике почти не встречается). В иных случаях сокращение целесообразно только при одновременном изменении процессов и функций подразделений. Лишь уменьшив их количество и алгоритм реализации, проведя обучение и ротацию сотрудников, можно добиться надлежащего и безболезненного сокращения штата.

Задолго до разработки процессного подхода и методологии реинжиниринга аналогичные идеи в 1920-х гг. высказывал руководитель Рабоче-крестьянской инспекции (орган, ответственный за государственный контроль) Г. К. Орджоникидзе:

«По-моему, причина тут в том, что сама система, сама организация, сама работа, которую мы ведем в наших учреждениях, способствует разбуханию штатов. Если оставить эти организации в таком виде, в каком они сейчас находятся, то, как бы мы ни старались сокращать, нам придется все увеличивать и увеличивать штаты. Если мы оставим ту же систему отчетности, которая сейчас имеется, то чем больше будет расти наше народное хозяйство, тем больше служащих потребуется для составления этой отчетности.

…Имеется у нас Моссукно. У него имеются фабрики. И Моссукно составляет такой отчет (демонстрирует толстую книгу). И таких томов отчетности составлено 13 штук. Эти 13 томов, товарищи, даром не обходятся Советской власти. Мало того что люди пишут, дуреют, тупеют, сами не понимают, что пишут, и мы не в состоянии разобраться, что в них написано. За это удовольствие пролетарскому государству приходится тратить 1 306 000 руб. А старым фабрикантам эта отчетность обходилась в 444 000. Эти 13 томов составляют 7354 страницы. В состоянии ли кто-нибудь прочесть? Разве ВСНХ в состоянии их прочесть? Конечно, нет.

…И когда встает вопрос о сокращении штатов, то нужно не забывать, что если мы будем требовать от Моссукна представления 13 томов отчетности, то, хотят они или не хотят, им все-таки придется нанять людей, которые будут писать эти отчеты.

…К тов. Рыкову обратились с предложением увеличить штаты финконтроля, у которого и так штат не маленький — 6896 человек. Расходуется на их содержание 9 млн руб. Тов. Рыков поставил вопрос: а нельзя ли уменьшить, и передал вопрос на разработку в РКИ. Оказалось, что не только не надо увеличивать штат, но можно сократить на 30–40 %. Каким образом? Все оправдательные документы остаются на месте, а в финконтроль представляется отчет об израсходованных суммах. В случае каких-либо сомнений у нас есть возможность проверить через своих инспекторов» [41] Орджоникидзе Г. К. Профессиональные союзы и борьба за улучшение государственного и хозяйственного аппаратов: Итоги проведения режима экономии: доклад на VII Всесоюзном съезде профсоюзов 13 декабря 1926 г. // Г. К. Орджоникидзе. Статьи и речи. В 2 т. — Т. 2. 1926–1937 гг. — М.: Гос. изд-во. полит. лит-ры, 1957. — С. 1–22. .