Дмитрий Виташов - Бюрократия без боли. Новые практики госуправления

Процессы наряду с оргструктурой являются частью архитектуры организации. Сверхцентрализация управления, размытая ответственность, слабое взаимодействие, постоянные конфликты подразделений, долгое прохождение и избыточность документов — следствие именно плохой организации процессов.

Термин «процесс» привычен в коммерческих организациях и IT-подразделениях. Однако на госслужбе он часто используется неправильно и воспринимается негативно. Слово ассоциируется с волокитой, не нацеленной на результат, работой ради работы. Поэтому многие предпочитают говорить о проектном подходе или работе на результат, хотя дело совершенно в другом.

Настоящая проблема не в том, что государственное управление процессно-ориентированно, а в том, что проблемные процессы не нацелены на результат. Иными словами, неправильно выстроены. Следовательно, вместо внедрения все новых технологий необходимо полноценно отладить базовые. Абсолютное большинство задач в госорганах носит повторяемый, а не уникальный, разовый характер. Их решение требует процессного, а не проектного подхода.

Именно выстроенные процессы позволяют устранять межфункциональную раздробленность и заставляют структуру работать как единое целое. Объединяться в группы вокруг определенного интереса — это человеческое свойство. Поэтому нельзя бороться с «функциональными колодцами» только призывами. Нужно создавать новые общности вокруг других интересов — кросс-функциональных процессов, имеющих своих руководителей и участников. В идеале объединяющей общностью должна быть организация в целом, но на практике создать ее крайне сложно.

Процессы в госорганах выстраивались в условиях господства в мышлении функционального подхода. Поэтому их типичными недостатками являются:

• тяжеловесность — процессы перегружены различными контрольными элементами, лишними шагами, бумажной формализацией всех действий. Часто используется единый для всех случаев сложный алгоритм, который реально нужен только в редких ситуациях;

• нечеткость — вследствие избыточной сложности процессы неизбежно содержат пробелы и противоречия. Часто бывает не ясно, кто отвечает за результат, как контролируется его получение и в каком порядке решаются спорные вопросы. Вместо алгоритма последовательных действий и стандартов закрепляются разрозненные по отношению друг к другу требования;

• неэффективное руководство — надлежащее выполнение многих процессов стопорится по вине именно руководителей. Руководители не знают и не соблюдают регламенты, не участвуют в их разработке. Они считают такую деятельность правом, а не обязанностью и тем самым отделяют себя от управляемой системы. По причине поверхностного знания того, чем управляют, они ставят ситуативные задачи и нарушают ход реально имеющихся процессов;

• частое фрагментарное изменение — инициативы внедряются поспешно, несистемно, вследствие чего постоянно дорабатываются и сменяются новыми. Вместо комплексной оптимизации в дополнение к старым формулируются новые правила и исключения. Генерирование множества изменений ошибочно считается признаком компетентности и высокой мотивации руководителя.

Применяя процессный подход, мы устраняем все эти недостатки. Технология заключается не просто в наборе инструментов оптимизации процессов. В первую очередь это мышление, позволяющее правильно выстраивать систему управления. Видеть в ней не совокупность подразделений, а объединяющие их процессы. Профессиональный руководитель, владеющий подходом, видит в любой деятельности цепочки последовательных действий. В этих цепочках он фиксирует входы, выходы, шаги, их взаимосвязи. Может оценить используемые ресурсы и результат, при необходимости выразив их в показателях.

Таким образом, деятельность для него структурирована и алгоритмизирована, а значит, управляема. Без такого мышления управление напоминает работу с черным ящиком: на вход подается команда, но какой именно результат будет получен на выходе и почему, а также что нужно изменить, чтобы его улучшить, остается непонятным.

При отсутствии процессного мышления качественно организовать работу сложно. Легче всего реализовывать проекты, предполагающие закупку готового решения у профессиональных участников рынка. Построить здание, проложить компьютерную сеть, приобрести оргтехнику. Иными словами, заплатить деньги и получить готовый продукт без приложения собственных управленческих усилий. Однако сложнее не создать что-то, а поддерживать это в хорошем состоянии дальше. Администрирование — это уже процессы, которые нужно просчитывать заранее.

Возьмем для примера простейшую, на первый взгляд, задачу размещения документов на портале ведомства. Такие материалы публикуются, но потом регулярно не обновляются и устаревают. Почему так происходит? Потому что процесс актуализации не выстраивается сам по себе. Часто организация работы сводится к назначению ответственного лица, которое должно само выстроить работу. При этом не определяются ее стандарты, роль и обязанности других лиц, процедуры взаимодействия. Считается, что такие мелкие задачи должны решаться внизу.

Однако при внимательном анализе оказывается, что решение выходит за пределы компетенции не только исполнителя, но и его непосредственного руководителя. В любом госоргане документов принимается много, и они готовятся различными подразделениями. Поэтому исполнитель, отвечающий за их актуализацию, не может быть в курсе произошедших изменений. Кто-то должен постоянно помнить и направлять ему все или только необходимые документы. Но кто и по каким критериям? Должен ли исполнитель ждать поступления материалов или инициативно о них спрашивать? С какой частотой размещать материалы на сайте? Кто согласует размещение? Как и кто будет контролировать реализацию процесса исполнителем? Что делать в случае его отпуска или увольнения?

Именно эти вопросы требуют ответов со стороны руководителя, выстраивающего процесс. И просты они только на первый взгляд. Например, вопрос о поступлении информации к исполнителю автоматически включает в процесс подразделение делопроизводства. Оно должно либо направлять сотруднику весь поток создаваемых в организации документов, либо делать это выборочно. Во втором случае оно фактически берет на себя ответственность за определение того, что будет размещаться на сайте. И вряд ли оно захочет это делать. То есть, как мы видим, требуются архитектурные решения именно со стороны первых лиц.