Ольга Ларина - Рынок субфедеральных заимствований в России: воздействие фундаментальных факторов и пути развития. Монография

Сравнительно небольшая доля долга местного правительства обусловлена законодательными ограничениями на заимствования муниципалитетов. В большинстве стран муниципалитеты могут занимать день только с целью долгосрочного финансирования инвестиций («золотое правило»). Кроме того, заимствования муниципалитетов, как правило, регулируются нормативными правилами, определяемыми центральными правительствами или правительствами штатов. Среди муниципалитетов наблюдаются значительные различия. Например, 4 из 17 автономных сообществ Испании и 2 из 10 провинций в Канаде являются держателями около 75 % долга штата. Аналогично, на 3 из 16 земель Германии в 2012 г. приходилась почти половина регионального долга.

Примечания к Рис. 2.3:

1. Австралия и США: значения включают правительства штатов и муниципалитетов.

2. Израиль, Канада, Япония и Исландия – данные за 2011 год; Швейцария – за 2010 год.

3. (м) – правительства муниципалитетов

4. (ш) – правительства штатов

5. В странах с унитарным устройством – только один уровень субфедерального правительства.

Субфедеральный долг на душу населения также варьируется очень сильно: от 340 долларов США в Корее до 18 250 долларов США в Канадских провинциях (Рис. 2.4).

Рисунок 2.3. Валовый долг правительства (% от ВВП) с разбивкой по уровням правительства, 2012 год [31] Данные Организации экономического сотрудничества и развития. http://www.oecd-ilibrarv.org/sites/reg glance-2013- en/04/03/index.htmhisessionid=4niteroviic5.x-oecd-live-02?contentType=&itemId=%2Fcontent%2Fchapter%2Freg glance-2013-29-en&mimeType=text%2Fhtml&containerItemId=%2Fcontent%2Fserial%2F19990057&a ccessItemIds=%2Fcontent%2Fbook%2Freg glance-2013-en

Рисунок 2.4. Валовый долг субфедеральных правительств, 2012, в ценах 2005 года, долларов США на душу населения [32] Данные Организации экономического сотрудничества и развития. .

Примечания к Рис. 2.4:

1. Австралия и США: значения включают правительства штатов и муниципалитетов.

2. Израиль, Канада, Япония и Исландия – данные за 2011 год; Швейцария – за 2010 год.

3. (м) – правительства муниципалитетов

4. (ш) – правительства штатов

5. В странах с унитарным устройством – только один уровень субфедерального правительства.

Субфедеральный долг, определяемый как Маастрихтский долг (т. е. в основном в результате заимствований), составляет 107 % от субфедеральных доходов. В Испании уровень государственного долга увеличился более чем в 2 раза за 2007–2012 гг. и достиг уровня в 84,2 % ВВП, почти достигнув среднеевропейского уровня (90,7 % в 2012 г.), несмотря на то что в 2007 г. соотношение государственного долга и ВВП в Испании было на 30 процентных пунктов ниже, чем в Еврозоне. Как центральное, так и субфедеральные правительства пострадали от этого увеличения долга, ведущего к дальнейшему давлению при выпуске нового долга и рефинансировании долга, подлежащего погашению, как с точки зрения проблем доступа на рынок, так и возросших издержек.

Испания – шестой эмитент субфедеральных облигаций в мире после США, Германии, Японии, Китая и Канады. В четвертом квартале 2012 г. общая сумма задолженности региональных и местных властей насчитывала 18,5 млрд. евро (17,6 % от ВВП Испании), из которых около двух третей были в форме ценных бумаг. С точки зрения бюджетного федерализма Испания на сегодняшний день одна из наиболее децентрализованных стран в Европейском союзе [32] Данные Организации экономического сотрудничества и развития. .

Финансирование долга, подлежащего погашению, и дефицита путем выпуска ценных бумаг, как правило, является более сложным в ситуациях, когда высок риск неликвидности, и обычно займы представляются более простой альтернативой. Кроме того, как в случае с региональными правительствами в Испании, займы, предоставляемые банками в докризисный период могли восприниматься сравнительно безопасными, т. к. региональные банки в значительной степени контролировались региональными правительствами.

Таким образом, в большинстве европейских стран высока доля банковского капитала среди всех источников финансирования, что снижает значимость субфедеральных облигаций для местных органов власти. Кроме того, у европейских муниципалитетов существуют альтернативные источники финансовых ресурсов. Например, в Великобритании местные органы власти имеют возможность привлекать средства по минимальным ставкам на долгосрочной основе через Управление общественных займов (Public Works Loan Board). В большинстве европейских стран (исключая Великобританию) отношения между центральным и местными правительствами строятся на основе или континентальной, или смешанной (германской) системах организации местного самоуправления. В связи с этим прямое и косвенное вмешательство центральных властей в дела местных органов управления играет в европейских странах более важную роль, чем в США [33] http://www.old.rcb.ru/archive/articles.asp?id=1575 .

В Европе на субфедеральном рынке облигаций преобладают, прежде всего, агентства и наднациональные институты. В отличие от США, в европейских странах доходы по субфедеральным облигациям не предполагают льготной системы налогообложения, что объясняет незначительную долю частных инвесторов в субфедеральные облигации на европейском рынке.

В конституции КНР предусмотрено трехступенчатое административное деление: провинции (автономные районы, города центрального подчинения), уезды (города) и волости (поселки). Однако де-факто в КНР насчитывается пять уровней местного самоуправления: провинция, округ, уезд, волость и деревня [34] .

На текущий момент в Китае существует множество форм муниципальных заимствований, но в целом, можно выделить 2 категории:

• активное долговое финансирование, связанное с необходимостью финансирования местного строительства и экономического развития;

• пассивное долговое финансирование, вызванное чрезмерным фискальным давлением, банкротством муниципальных предприятий и убытками от предоставленных гарантий по проектам.

Традиционно муниципальные облигации выпускались Министерством финансов Китая от имени местных властей. В ответ на мировой финансовый кризис 2008 года центральное правительство запустило стимулирующий проект по новому строительству, в рамках которого местные органы самоуправления активизировали заимствования для финансирования инфраструктурных проектов. Однако, по оценкам аналитиков, множество таких проектов не генерирует денежный поток, достаточный для погашения основного долга и процентов по задолженности, используемой для их финансирования. В частности, большое количество средств было потрачено на строительство метро. Однако доходы от метро с трудом покрывают даже операционные расходы. Это в конечном итоге может заставить центральное правительство предоставить поддержку муниципалитетам или увеличить риск финансового кризиса в случае дефолта муниципалитетов. При этом центральные власти Китая заявили, что поддерживать муниципалитеты, имеющие проблемы с выплатой долгов, они не будут. Муниципалитеты должны уменьшать размеры строительных проектов, урезать административные расходы, продавать имеющиеся активы и предпринимать подобные меры для самостоятельного урегулирования своих обязательств [35] http://www.wsj.com/articles/china-wont-bail-out-local-governments-puts-cap-on-borrowing-1412333311 .