Александр Борисов - Три века российской полиции

Круг обязанностей, возлагавшихся на полицию, был определен в таких правовых актах, как «Пункты, данные С.-Петербургскому генерал-полицеймейстеру» (1718 г.), «Регламент, или Устав, Главного магистрата» (1721 г.), «Инструкция московской полицеймейстерской канцелярии» (1722 г.) и др. Не оставляет сомнений, что все эти документы закрепляли атрибуты «полицейского государства», а полиция представлена в них как инструмент поддержания режима всеобщего благоденствия и порядка. Именно в таком аспекте следует рассматривать высказывание Петра I, что «полиция есть душа гражданства» [2] Очевидно, что создатель регулярной полиции не мог возложить на отдельно взятый государственный орган все те многосложные и многочисленные обязанности, которые в качестве задач, стоящих перед полицией, перечислялись в «Регламенте Главному магистрату». Ясно, что термин «полиция» употреблялся в широком смысле — как, в целом, управление государственными (или в данном случае городскими) делами. .

Широкая трактовка термина «полиция» сохранялась вплоть до ХХ столетия. Позволим себе пространную выдержку из официального документа — Представления Министерства внутренних дел в правительство в связи с подготовкой очередной реформы полиции в 1913 г.

« Приступая к изложению соображений Министерства внутренних дел по вопросу о преобразовании полиции, министр внутренних дел признал необходимым установить прежде всего, что надо разуметь под самым понятием полиции <���…>.

Современная наука права рассматривает право полицейское с точки зрения общего учения об управлении и ставит его в связь, с одной стороны, с задачами политической экономии и отчасти финансового права, а с другой — с постановлениями права государственного. Если последнее является, таким образом, статикою учения об управлении, то динамикою его служит право полицейское. Содержание полицейского права составляет изучение тех сторон государственной и общественной деятельности, которые направлены к развитию материальных и духовных сил общества и относятся к трем группам задач. Первая из них касается различных сторон хозяйственной жизни государства (промышленности добывающей, обрабатывающей, торговой), вторая имеет своею целью содействие духовно-интеллектуальному развитию населения (народное образование, общее и техническое, профессиональное), а третья обнимает собою обеспечение тех важных условий общежития, которые принято обозначать термином “полиция безопасности”. Сюда относятся полиция передвижения, полиция общественных союзов и собраний, а также исключительные меры полиции безопасности. К этой же группе примыкают вопросы, касающиеся медицинской и санитарной помощи, и меры к охранению общественной нравственности (борьба с пьянством, нищенством, проституцией и т. п.). Сюда же относятся, равным образом, так называемая полиция печати <���…> а также попечение о некоторых других отраслях материального и духовного развития общественной жизни, каковы пути сообщения и средства сношения (почта, телефон, телеграф). Наконец, к этой же группе задач принадлежит общественное призрение бедных.

Обозревая все эти вопросы, входящие в содержание полицейского права, нельзя не признать, что они затрагивают самые разнообразные стороны государственной и общественной жизни, обнимая собою факторы и экономические, и духовные, и социально-бытовые, то есть касающееся обеспечения благополучия повседневной, бытовой жизни населения» [3] МВД. Департамент полиции. По 2-му делопроизводству. 1 сентября 1913 г. Оттиск 20083. — С. 1–6. .

Изучение двухсотлетней истории российской полиции позволяет выделить ряд этапов, отличающихся характерными чертами, но в то же время отражающих единство процесса развития этой структуры. Важный этап в истории полиции — время правления Екатерины II, получившее название эпохи «просвещенного абсолютизма». Демонстрируя интерес к идеям французских просветителей (Вольтера, Дидро), императрица широко использовала их труды в проектах своих преобразований (правда, большинство из них так и не были осуществлены). В числе других проектов предусматривалась и реформа полиции. При ее подготовке Екатерина опиралась на работы немецких (С. Пуфендорф, И.-Г. Юсти) и французских (Н. Деламар) ученых, идеологов полицейского государства. В частности, Никола Деламар писал о том, что «полиция есть наука управления людьми <���…>. Это средство сделать их, насколько возможно, тем, чем они должны быть в интересах общества». Подобные рассуждения нашли отражение в подготовленном Екатериной II «Наказе Главной полиции». В «Наказе…» говорилось, что стоящие перед государством задачи по просвещению и воспитанию подданных во многом должны выполняться полицией. Полиция призвана была выполнять обязанности воспитательного характера, включая контроль над послушанием детей. Поскольку в России на протяжении XVIII — начала XX в. сохранялось сословное деление общества, полиция должна была следить и за соблюдением сословной иерархии. Но главной тенденцией в деятельности российской полиции стало последовательное расширение правоохранительных функций при одновременном освобождении от административно-хозяйственных, судебных и т. п. обязанностей.

Важным событием в рамках первого этапа стало создание в 1775 г. уездной полиции. Полицейский аппарат перестал быть только городским, распространился на сельскую местность.

Следующий этап развития российской полиции охватывает первую половину XIX в. В 1802 г. в России возникли министерства — центральные органы отраслевого управления. Министерство внутренних дел ведало широким кругом вопросов внутренней жизни империи. Полиция стала одной из составных частей МВД.

Временные рамки третьего этапа развития российской полиции составляют вторая половина XIX — начало XX в. Знаковые черты этого этапа — организационное объединение городской и сельской полиции (1862 г.), создание единой общегосударственной системы уголовно-сыскных отделений (1908 г.)

Преобразования этого периода преследовали цель повышения эффективности правоохранительной деятельности полиции, безусловно главной для полиции. Однако решить эту задачу царскому правительству не удалось.

Неслучайно в Российской империи едва ли не общепризнанным являлось мнение о том, что «принудительное осуществление всех вообще распоряжений правительства, к какому бы министерству оно ни относилось, совершается, по общему правилу, полицией» [4] Рубакин Н. А. Много ли в России чиновников // Вестник Европы. — 1910. — № 2. . Поэтому полиция всегда была перегружена многочисленными обязанностями, непосредственно не относившимися к охране общественного порядка и борьбе с преступностью.