Раев Марк - Понять дореволюционную Россию. Государство и общество в Российской Империи

СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ

Политика активного вмешательства петровского государства в организацию общества имела и другие последствия. Во-первых, резко возросло число чиновников и государственных уполномоченных. Во-вторых, экономические и административные органы правительства постепенно проникли во все концы империи и во все сферы деятельности. Кроме того, была учреждена система налоговых и административных органов, и пришлось привлечь отдельных лиц, а также коллективы к роли сборщиков налогов и государственных поставщиков. Так новые круги включились в деятельность и политику правительства, но, следует подчеркнуть, частным образом -они брали это под свою личную ответственность. По правде говоря, эта система привела к парадоксальной ситуации. Становление регулярного государства требовало импульса и управления из центра, что и было сделано Петром Великим. Однако один человек не мог привести в действие, координировать и контролировать все аспекты общественной и экономической жизни такой

82

огромной страны, как Россия. Для этого, как и в монархиях Западной и Центральной Европы, понадобился государственный аппарат: учреждения со строгой иерархией, способные проводить в жизнь и применять на практике центральную политику. Кроме того, чтобы преобразования страны шли в избранном направлении, было важно поставить и точно сформулировать конкретные цели, а из этого следовала необходимость логики и дисциплины во всей деятельности и ее координации. Это не могло быть делом одного, пусть даже могучего и гениального, человека.

Сознавая это, Петр I учредил Сенат, центральный орган планирования и координирования, который должен был также воплощать логику и дух политической системы Империи. Однако уже при жизни Петра Сенат действовал не так, как тот предусматривал, - большей частью из-за сильной личности и пылкого динамизма самого Петра. После его смерти дела, естественно, пошли еще хуже. Сенат совершенно перестал выполнять функцию положительного планирования и координации, каждая из его коллегий преследовала свои цели и свои собственные интересы, что привело к беспорядку и шатанию, которые царили даже на уровне органов центрального правительства. Верховный тайный совет, созданный в 1727 году, мог бы и даже в некоторой степени сумел стать преемником петровского Сената. Но он действовал плохо: его обременяли слишком многочисленные мелочи и текущие дела, требовавшие немедленного решения и отнимавшие всякую возможность разработать последовательную программу и определить цели надолго вперед. Кроме того, он быстро стал игрушкой в руках борющихся политических группировок и получал колотушки со всех сторон. Во время кризиса престолонаследия в 1730 году он окончил свое существование.

83

После того как Верховный тайный совет перестал существовать, взамен его, хотя и не сразу (в 1731 году), был создан кабинет министров. Однако он не смог навязать свое политическое первенство - в действительности, долгосрочная политика настолько, насколько она существовала в правление Анны Иоанновны, формировалась личными советниками императрицы, которых прозвали "немецкими временщиками" (самым влиятельным из них был Густав Бирон, герцог Курлянд-ский). После Анны Иоанновны, кажется, ни один государь или государыня не заботились о том, чтобы восстановить орган верховного правления и координации. Даже Сенату не была поручена эта роль в правление Елизаветы, вопреки обещаниям, которые она дала в момент прихода к власти. Лишь в последние десятилетия правления Екатерины II, когда она соединила свою энергию с талантом своего высшего сановника А. А. Вяземского, появился некий орган координации - сенатская канцелярия. Но вся политика Екатерины II была проникнута прагматизмом; если у нее и были поползновения к созданию общего долгосрочного плана, то она от них отказалась. Это, правда, не помешало ей преследовать некоторые туманные и отдаленные цели и применять на практике некоторые общие понятия, к которым мы еще вернемся.

Здесь необходимо напомнить, что сам характер самодержавного правления, заинтересованность самодержца в сохранении своей верховной единоличной власти, как! ничто другое, мешали созданию центрального правительственного учреждения. Лица из окружения государя,' как занимавшие официальные должности, так и не занимавшие их, разнообразные группировки - все были заинтересованы в том, чтобы сохранить нерушимой

личную власть самодержца и не допустить создания постоянного учреждения, задачей которого было бы согласовывать и упорядочивать ("бюрократизировать") политическую и административную деятельность империи. Только отсутствие такого учреждения обеспечивало им свободу действий в их стремлениях удержаться у власти и оказать то или иное влияние в качестве временщиков государя. Нет ничего удивительного в том, что радиус деятельности государя и коллегий не выходил за пределы столицы и обрывался за ее стенами.

Администрация не обладала ни многоступенчатым контролем, ни эффективными средствами согласования своих действий и разрешения конфликтов, неизбежно возникающих из-за разделения сфер полномочий. Это привело к двояким последствиям. С одной стороны, не хватало администрации на местном уровне, и невозможно было регулировать отношения и разрешать конфликты между частными лицами и различными группами. Глубокое чувство личной и материальной незащищенности нарастало среди прямых подданных императора (т. е., видимо, за исключением крестьянской среды), особенно среди тех, кто должен был управлять своими имениями и поддерживать свой социальный ранг. С другой стороны, административные и судебные полномочия были весьма нечеткими, что оставляло на местах широкое поле деятельности для частной инициативы и неофициальных корпоративных организаций. Это было особенно верно в случае крепостных крестьян и имений служилого дворянства, которые практически не подвергались контролю государственной администрации (за исключением особо серьезных беспорядков). Это позволило помещикам превратить своих крепостных крестьян практически в рабов, в то время как сельские общины, как это ни парадоксально, продолжали пользоваться очень большой

84

85

автономией вследствие почти постоянного отсутствия владельцев, находящихся на службе.

Однако, во избежание всяческих недоразумений, следует подчеркнуть, что правительственный аппарат был достаточно силен, его присутствие - достаточно ощутимо, чтобы помешать созданию объединений, корпораций и юридических лиц, обладающих строго определенными правами и привилегиями и способных соперничать с властью государя и его центрального аппарата. Таким образом, не возникла автономная прослойка, которая была одним из главных вспомогательных механизмов регулярного государства в Центральной и Западной Европе. Русское общество по-прежнему было раздробленным, поэтому оставалось поле деятельности для частного предпринимательства в некоторых областях культурной и экономической жизни. Короче говоря, петровская система была сконцентрирована в центральном ядре, обладавшем монополией власти, но это ядро не сумело передать часть своих полномочий нижестоящим учреждениям и эффективно согласовать их деятельность, рамки которой оставались неясными и тесными. Все это в целом напоминало редкую, дырявую сеть, пытавшуюся удержать в своих ячейках раздробленное общество, в котором несколько человек - благодаря ли их богатству, влиянию при дворе и в центральных учреждениях или их собственной деятельности, допускаемой государством, - играли значительную роль, не пользуясь при этом защитой цельной системы законов и исправно действующей сети независимых учреждений и корпораций.