Александр Бурмистров - Становление и развитие института государственного заказа в России в XVII – начале XXI вв. Историко–правовое исследование

Представляется интересным опыт того времени об ответственности подрядчиков, взявших на себя обязательство произвести государственные поставки. Так, в соответствии с именным указом от 15 января 1718 г. «О посылке преступников мужеска пола на галеры, а женщин на прядильный двор, для заработки состоящих на них казенных недоимок и частных долгов и взысканий» следовало разорившихся подрядчиков и откупщиков, которых «на правеже держатся», также их поручителей, а в случае смерти должников их жен и детей, не держать «на правеже», а отправлять в Адмиралтейство. Адмиралтейству следовало «определять годных в галерную работу, а старых и малолетных мужескаго полу в другую работу, а жен в прядильной дом в Санктпетербурге». За работу им следовало «зачитать… долговых денег, на месяц по рублю человеку» 62 62 Киселев М. А. Возникновение российского промышленного законодательства в 1-й четверти XVIII в.: диссертация… кандидата исторических наук: 07.00.02 / Киселев Михаил Александрович. Екатеринбург, 2010. С. 204 – 205. .

Во времена Петра I издавались и такие нормативные правовые акты, которые указывали, какие именно работы, производимые за счет казны осуществлять с помощью конкурсных процедур, но все же они имели точечный характер. Так 26 ноября 1718 года царь, как сказано в указе, «милосердуя о народе, дабы в сборе работников и на них провианта и всяких припасов, уездные и купеческие люди каких бы излишних тягостей и убытков не понесли, указал строительство каналов делать подрядом» 63 63 Богданов А. И. Описание Санктпетербурга. Северо—Западная Библейская Комиссия. Санкт—Петербургский филиал Архива Российской Академии наук. СПб., 1997. URL: http://vostlit.narod.ru/Texts/rus11/Bogdanov/text4.htm. Во исполнение названного указа подрядчики Ладожского канала назначили подрядную цену по одному рублю двенадцать алтын и две деньги за кубическую сажень. Им дозволялось привозить в год по десяти тысяч ведер вина и пива и по три тысячи пудов табака, но с платежом пошлин и с обязанностью не продавать никому, кроме рабочих. Но если постройка Ладожского канала производилась уже не в смысле народной повинности, а свободным наймом, то другие предприятия, касавшиеся торговых путей, все—таки по—старому ложились тягостью на местное народонаселение 64 64 Н. И. Костомаров. Русская история в жизнеописаниях ее главнейших деятелей. М., 1991. URL: http://vlastitel.com.ru/petr/kostpetr.htm. .

В то время осуществлялись и не совсем обычные закупки для государственных нужд. В декабре 1716 года был оглашен Указ о закупке и поставке юфти 65 65 Юфть, юхта, русская кожа – выделывается из ялового или коровьего сырья и шкур годовалых быков за исключением сырья телячьего. (Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона / http://www.bibliotekar.ru/brokgauz—efron—ch/216.htm). на ярмарку в г. Архангельск – крупнейший международный порт. Казна продавала юфть иностранцам за талеры (крупная серебреная монета), которые поступали на монетный двор, затем из них чеканились русские рубли. Нужды государства в серебре были вызваны нехваткой по его добыче.

Однако, уже в то время были случаи когда госзаказ размещался и у единственного поставщика. Так, в 1686 г. для потех Петра I привозили в Преображенское сотни тульских ружей мастера Демидова; ему Петр I в 1702 г. сдал Невьянские железные заводы с обязательством ставить артиллерийские припасы «сколько понадобится». В 1713 г. у Демидова лежало на складе в Москве с его заводов более полумиллиона одних лишь ручных гранат. При умеренных подрядных ценах Демидов так повел дело, что при императрице Анне сын его получал дохода с отцовских заводов более 100 тысяч рублей (по тем временам весьма значительные деньги). Указ 1705 г. предписывал принимать соль в казну вольным порядком и продавать ее только из казны вдвое дороже против подрядной цены. Но эта монополия, дававшая казне 100% прибыли, устроена была плохо, в деревнях, соль стала так редка и дорога, что иногда платили выше рубля за пуд, а в Москве по подрядной цене пуд в то время стоил не дороже 24 копеек; многие питались без соли, болели и умирали 66 66 Ключевский В. О. Курс русской истории. URL: http://www.magister.msk.ru/library/history/kluchev/kllec64.htm. .

Следующим примером, указывающим на размещение госзаказа без использования конкурсных процедур, является то, что 4 ноября 1696 года в Преображенском селе государь собрал думу, в которую приглашены были и иностранцы. Эта дума, по воле государя, постановила приговор: всем жителям Московского государства участвовать в постройке кораблей. Участники в постройке должны были слагаться в «кумпанства»: кумпанством называлась купа владельцев, которые, сложившись вместе, представляли число крестьянских дворов, назначенное для построения корабля. Так образовались духовные, светские и гостиные кумпанства. Они носили названия по имени сановников, занимавших наиболее видное место, например: кумпанство митрополита такого—то, или: кумпанство князя такого—то. Постройка судов должна была производиться в Воронеже и в соседних пристанях. Большая часть кумпанств, будучи не в силах сама вести это дело, отдавала постройку возложенных на них судов в подряд иноземным мастерам.

В отдельных случаях госзаказ обеспечивался и принудительными работами. Так, правительство того времени заботилось, чтобы сделать населенным край, прилегавший к Петербургу, называвшийся тогда Ингерманландией. В Петергофе много лет работали иностранные мастера над постройкой увеселительного царского дворца и разведением великолепного сада: в их распоряжении были тысячи русских чернорабочих, которых поставляли по так называемым нарядам. К концу 1717 года правительство признало, что работы нарядом, т. е. присылкой людей из губерний, неудобны. Князь Алексей Черкасский сообщал сведения, что в числе взятых подворно работников (с четырнадцати дворов по работнику, что составляло всего тридцать две тысячи человек) – было множество беглых, больных и умерших, а иные, взявши от казны подмогу и хлебное жалованье, не шли на казенную работу. Князь Черкасский представлял, что гораздо удобнее были бы работы наймом, с обложением жителей суммою на жалованье рабочим. Это казалось выгоднее и потому, что многие силы, отрываемые на казенные работы, обратятся тогда к крестьянскому земледельческому труду. Царю понравился этот проект, и с этих пор начала господствовать система работы наймом, по подрядам, а на издержки по работам облагался народ налогами. 67 67 Костомаров Н. И. Русская история в жизнеописаниях ее главнейших деятелей. М., 1991. URL: http://www.magister.msk.ru/library/history/kostomar/kostom46.htm.

Как известно, Петр I находился в состоянии войны с соседями свыше 20 лет. Военная реформа Петра осталась бы крупным, но ведомственным процессом – событием военной истории России, если бы не запечатлелась слишком отчетливо и глубоко на социальном и нравственном складе всего русского общества, даже на ходе политических событий. Она выдвигала вперед двойное дело, требовала изыскания средств для содержания преобразованных и дорогих вооруженных сил и особых мер для поддержания их регулярного строя – и все это производилось с помощью конкурсных процедур 68 68 Ключевский В. О. Русская история: Полный курс лекций. Т. 3. М.: ACT. Мн.: Харвест, 2002. 592 с. URL: http://militera.lib.ru/common/kluchevsky1/07.html. . Все это требовало развития нормативного регулирования института государственных закупок, вполне ожидаемым итогом которого, стало принятие полноценных нормативно—правовых актов, регулирующих весь процесс размещения госзакупок. Так, первые систематизированные правила размещения госзаказов были закреплены в Регламентах – 1721 г. Камер—коллегии, закрепившим основные положения распределения государственных заказов на конкурсной основе, а в 1722 г. – «О управлении адмиралтейства и верфи » 69 69 Регламентъ благочестивейшего государя Петра Великого отца Отечества «О управлении адмиралтейства и верфи». Печатанъ в Санктпетербургской Типографiи. 1722 г. С. 68. , включавшим весь накопленный опыт управления российским флотом. Данные документы подчеркивают тот факт, что регулирование процесса размещения госзаказов находилось под пристальным и достойным вниманием государства.