Александр Бурмистров - Становление и развитие института государственного заказа в России в XVII – начале XXI вв. Историко–правовое исследование

Необходимо отметить, что «Учреждение о губерниях» долгое время определяло развитие России как государственной системы. В его статье 118 были закреплены правовые нормы, регулирующие контрактные отношения по подряду, поставках и откупах. На основании этих положений ведомства на местах издавали внутренние правила размещения госзаказов, которые, по сути, учитывали весь накопленный опыт размещения госзаказа. Согласно документу была создана Казенная палата, которой были переданы функции размещения госзаказа. Ей доверялось заключать контракты на сумму до 10000 руб. сроком не более 4 лет. Контракты на большую сумму и на более продолжительный срок рассматривались непосредственно Императрицей. Подписанные палатой договоры приказывалось соблюдать независимо от обстоятельств; подразумевая, что контракт, заключенный госорганом, подписан лично Государыней Императрицей, даже если он был составлен незаконно и с казенным ущербом. Примечательно, что казенные убытки должны были взыскиваться с членов Казенной палаты, которые их допустили. Что по нашему мнению, свидетельствует об эффективном осуществлении как бюджетной политики того времени, так и использовании действенного метода, направленного на борьбу со злоупотреблениями и коррупцией в данной сфере. Следует согласиться с мнением В. А. Щербакова, который считает, что: «правовая норма, по которой за „ущерб казне“ при исполнении госконтракта отвечает и государственная отборочная комиссия, может с успехом использоваться в настоящее время» 85 85 Щербаков В. А. Гражданско—правовое регулирование размещения государственных и муниципальных заказов в Российской Федерации: диссертация… кандидата юридических наук: 12.00.03 / Щербаков Виктор Александрович; Москва. 2009. 217 с. . Но по нашему мнению, если применять указанное в современных условиях, необходимо учитывать принцип соразмерности вины и причиненного ущерба.

Положением предусматривался целый свод правил, как размещать госзаказ. В качестве новации можно выделить критерий, указывающий на опыт участника в аналогичном госзаказе, так если претендент уже имел опыт выполнения госзаказов, то ему необходимо было предоставить отзыв об исправном выполнении контракта и до какой суммы соискатель заслуживал доверия.

Документом предъявлялись четкие требования о сроках его проведения, в особых случаях объявления о торгах предполагалось давать круглогодично. В объявлении указывались время и место проведения торга. Одновременно, с размещением объявления на стенах здания госзаказчика, как и раньше объявление подлежало рассылать в государственные учреждения, в том числе находящиеся и в соседних губерниях и городах. Для придания важности объявление также печаталось в газетах. Помимо своих предложений о цене выполнения госзаказа и условиях его выполнения, соискатели представляли в специализированный орган – Казенную Палату аттестации из Судебного места о своем состоянии и имении или о поручителях. Казенная палата точно определяла дату прибытия участников. В губерниях давалось три дня на раздумье и на дорогу по 25 км в сутки от места пребывания соискателя в пределах уездов той губернии. Если подрядчики не являлись или являлся только один, если прибывшие выдвигали слишком тяжелые для казны условия, противоречащие казенной и общественной пользе, если требуемые цены превышали среднюю расчетную за последние пять лет, то должно было по той же схеме издавать второе объявление о торгах. После прибытия последнего участника или поверенных, их по одному запускали в отведенное помещение и объявляли, чего и сколько должны поставить, срок поставки и что соискатель допускается к торгам. Претендент предупреждался о том, что должен «поступать по правде, без всякого обмана и подлога» и во время договора не общаться с другими претендентами. Визировались или перечисленные выше аттестации, или отписка о том, что подрядчик положил треть суммы подряда в Судебном месте своей губернии. В предлагаемых условиях претендент должен объявить, сколько и чего он поставит в требуемое место; каким путем (водой, сухим); летом или зимой и свою цену, а также подписку об отсутствии сговора. Все сказанное записывалось, и подрядчик «прикладывал руку». После сбора всей информации члены Казенной палаты выбирали выгоднейшее из предложений, где были указаны нижайшие цены, ближайшие сроки, качество и прочее. Эти условия (кондиции) объявлялись на общем собрании поставщиков или их поверенных. Общий торг давался три раза, и контракт подписывался с самым уступчивым конкурсантом, у которого были в порядке документы или лежал необходимый залог. В случае равенства «кондиций» нескольких участников преимущество было у местного участника торгов.

Казенная палата не выдавала, как раньше, предоплаты или задатка, и вся ответственность за соблюдение условий договора лежала на подрядчике 86 86 Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Тома I—III. С. Петербург, типография М. Стасюлевича, 1875 г. (том I), 1876 г. (том II), 1883 г. (том III). URL: http://base.garant.ru/3988988/50/ (дата обращения: 14.12.2011). .

Таким образом, развитие получил принцип открытости размещения госзаказа – был принят четкий порядок извещения объявлений о торгах, обеспечено большее равенство участников (раздельное выслушивание предложений), предусмотрен ряд мер по обеспечению ответственности, вплоть до суда. Под эффективностью, как и ранее, понималась минимальная цена подряда 87 87 Анощенко Е. Н. Из истории проведения подрядных торгов. Киев: «Пирамида», 1994. С. 35. .

Несмотря на то, что «Учреждения о губерниях» был передовым нормативным правовым актом своего времени, с учетом происходящих изменений в стране, и оно нуждалось в изменении, корректировались и иные положения по госторгам. Таким образом, можно говорить о том, что вопросы госзаказа, его исполнения были на особом контроле государства. Однако, даже на самом высоком уровне порой складывалось противоречивое представление о регламентации данной сферы.

В целях борьбы с коррупцией и злоупотреблениями, был издан нормативный правовой акт, включивший по—настоящему революционные нормы рассматриваемого периода – Сенатский указ от 21 января 1793 г. «О неупотреблении выражений темных и двусмысленных в контрактах, заключаемых в Казенных Палатах с откупщиками и подрядчиками» 88 88 ПСЗ РИ—1. Т. XXIII. №17095. URL: http://www.nlr.ru/e—res/law_r/content.html. .

В последующем известен факт, когда руководство страны в целях борьбы с коррупцией и злоупотреблениями в сфере размещения госзаказа имело неоднозначную позицию и для ее выработки были приняты прямо противоположные документы.

1793 г. ознаменовался также выходом высочайшего манифеста от 2 сентября «О разных дарованных народам милостях» 89 89 ПСЗ РИ—1. Т. XXIII. №17149. URL: http://www.nlr.ru/e—res/law_r/content.html. . Этим актом многие заключенные обрели свободу или смягченные формы наказания. Упоминались и подрядчики—недоимщики. Предлагалось освободить подследственных по делам казенным или уголовным, если эти дела длились более 10 лет и еще не были закончены, простить недоимки потомкам умерших поставщиков, освободить заключенных, отсидевших более 5 лет и действительно неспособных заплатить казенную недостачу 90 90 URL: http://dgs.mos.ru/d3236m325.html. . Но тем, же числом датирован другой именной Высочайший указ на имя Генерал—прокурора графа Самойлова. Как ни странно, но им отменили перечисленные выше пункты, объяснив это так: неплатежи происходят умышленно, «а ныне по откупам, подрядам и поставкам состоят в недоимке большие взыскания» 91 91 История торгов в России. URL: http://torgi.nvn.ru/history/. .