Андрей Морозов - Международно-правовые модели Европейского Союза и Таможенного союза: сравнительный анализ

По нашему мнению, в отношении термина «закон», используемого в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, представляется, что его необходимо толковать расширительно, т. е. понимать под термином «закон» федеральные законы и указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и иные нормативные правовые акты (например, акты министерств и ведомств). Аналогичного мнения придерживается Б. С. Эбзеев; он указывает, что понятие «федеральный закон» следует толковать расширительно, имея в виду, что приоритет в применении конвенционных норм распространяется и на подзаконные нормативные правовые акты [392]. Если же толковать термин «закон» не расширительно, то в случае, если, например, международным договором Российской Федерации будут установлены иные правила, чем предусмотренные постановлением Правительства РФ или указом Президента РФ, конституционная норма ч. 4 ст. 15 не сможет работать должным образом, исказится ее истинный смысл. А. С. Пиголкин, говоря о расширительном толковании (он его называет распространительным), отмечает, что при таком толковании буквальное выражение правовой нормы расширяется до ее действительного содержания. Расширительным (распространительным) может быть как толкование того или иного слова или термина, употребленного в нормативном акте, так и всего словесного выражения нормы в целом [393].

Более сложный вопрос состоит в том, все ли международные договоры Российской Федерации обладают приоритетом применения, в случае если они устанавливают иные правила, чем закон? Как уже было отмечено выше, международные договоры Российской Федерации заключаются на трех уровнях: от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры); от имени Правительства РФ (межправительственные договоры); от имени федеральных органов исполнительной власти (межведомственные договоры). Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» не содержит прямого ответа на вопрос о приоритетном применении правил международного договора [394]. По этому вопросу свое мнение высказал Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации». Пункт 8 указанного постановления устанавливает, что «правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов Российской Федерации. Правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключившим данный договор».

Отметим, что подп. «а» п. 1 ст. 15 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», согласно которому ратификации подлежат международные договоры Российской Федерации, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом. Такая позиция представляется вполне обоснованной и имеет поддержку среди ученых-юристов [395]. Таким образом, опираясь на указанное выше постановление Пленума Верховного Суда РФ и положения Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», можно придти к выводу о том, что, если согласие Российской Федерации на обязательность для нее какого либо международного договора выражено в форме федерального закона, то такой международный договор обладает приоритетом применения по отношению к закону, устанавливающему иные правила.

Подобного подхода придерживается и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В Докладе о состоянии законодательства в Российской Федерации в 2005 г. говорится о том, что «нератифицированные межгосударственные, межправительственные и межведомственные договоры также являются составной частью правовой системы России. Указанные договоры входят в правовую систему России, занимая свое место согласно следующему принципу: правила международного договора Российской Федерации имеют приоритет в отношении внутригосударственных правовых актов, изданных государственным органом (органом государственной власти), выразившим в рамках предоставленных ему полномочий согласие применительно к данному договору, а также в отношении иных актов, принятых нижестоящими органами» [396].

Однако среди ученых-юристов встречаются и иные мнения. Так, видный специалист в области гражданского права М. Г. Розенберг считает, что «Часть 4 статьи 15 Конституции РФ, предусматривая приоритетность правил международных договоров в отношении правил внутреннего закона, не содержит указаний на то, что имеется в виду только ратифицированные международные договоры. Решающее значение в этом вопросе, как представляется, должно придаваться тому, входило ли в силу Закона в компетенцию соответствующего ведомства заключение такого международного соглашения, предусматривающего для конкретных (специальных) случаев применения иных правил, чем предусмотренные общим законодательством» [397]. Далее М. Г. Розенберг отмечает: «практика МКАС исходит из того, что приоритетность правил международного договора, в котором участвует Российская Федерация, распространяется на все их виды (межгосударственные, межправительственные и межведомственные). Решающее значение должно придаваться тому, входило ли в компетенцию органа, подписавшего такой международный договор, его заключение и требуется ли по законодательству РФ для его вступления в силу издание специального закона РФ. Представляется, что данные по этому вопросу официальные разъяснения (постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 и от 10 октября 2003 г. № 5) необоснованно сужают предписания Конституции РФ» [398].

Однако необходимо заметить, что в отечественной правовой науке такой подход присутствовал не всегда. Так, в советский период подчеркивалось, что «Закон СССР «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР» не содержит общей нормы о приоритете применения норм международных договоров перед нормами советского права, хотя такая норма содержится в некоторых кодифицированных законодательных актах СССР, относящихся более чем к 20 различным отраслям и сферам государственной деятельности. И это неслучайно. Отсутствие такой нормы означает прежде всего то, что в связи с принципом равенства силы норм международного и внутригосударственного права в тех случаях, когда закон СССР не распространяет на соответствующую сферу общих положений о приоритете норм международных договоров, последние не подлежат применению в данной сфере при расхождении норм международного договора с национальным законом. Для решения коллизий, возникающих в таких случаях, должны применяться другие методы» [399].