Знание-сила, 2008 № 03 (969)

Тем, кто трактует ныне действующую Конституцию как «сверхпрезидентскую», не мешало бы вчитаться в этот удивительный проект (который вполне мог бы быть продавлен в складывавшейся ситуации), сравнить его с нынешней Конституцией по всем позициям и оценить, какую работу проделало Конституционное совещание 1993 года, скрестив два конституционных проекта — президентский и парламентский (последний и сам был компромиссным, учитывая до некоторой степени варианты А и Б, но с перевесом первого).

Надо сказать, что президент, которому принадлежало последнее слово перед публикацией окончательного проекта, по ряду важных позиций согласился с формулировками парламентского проекта, в частности по правам и свободам. Так что не следует выводить новую конструкцию государственной власти из неуемного властолюбия Б.Ельцина — надо признать, что ответственность за нее несут и демократы. Они надеялись таким образом преодолеть сопротивление реформам консервативного большинства в парламенте.

В 1992—1993 годах разворачивалась схватка за власть. Кульминацией стали трагические события осени 1993 года. В том, что они приняли такой оборот, повинны были обе стороны. Президент известным указом № 1400 от 21 сентября 1993 года, распустившим парламент, вышел за конституционные рамки. Оппозиция же в начале октября подняла мятеж, вооруженным ядром которого стали самые реакционные силы.

Так шла Россия к новой Конституции. Повторю: опасность возрождения авторитарного режима в новых очертаниях демократы, принявшие активное участие в создании Конституции, недооценили. Но опасность, исходившая с другой стороны, от антипрезидентских сил — антидемократического, антиреформаторского реванша, политического и правового отката была тогда слишком реальной и ощутимой.

Сторонники президента апеллировали к патерналистским традициям народа, который скандировал на многолюдных митингах имя человека, заслужившего доверие и популярность. Было ли это опрометчиво? Отчасти так. Но в эпоху революционного перехода нормальные, упорядоченные, правовые механизмы, как правило, оказываются непригодными. Так было не только в России. К несчастью, вынужденный выбор 1993-го и даже 1996 года сторонники радикальных реформ воспринимали не как зло, пусть неизбежное, которое надо вводить в рамки, а как полезный инструмент реформирования.

Сама Конституция была принята не на референдуме, к проведению которого действовавший еще тогда закон предъявлял достаточно жесткие требования («за» должно было высказаться большинство от списочного состава избирателей), а на «всенародном голосовании», правила которого президент определил своим указом (требовалось голосование большинства от числа пришедших к урнам). 12 декабря 1993 года за Конституцию проголосовали 57% его участников и 31% зарегистрированных избирателей. Вызывала сомнения и корректность подсчета голосов. Однако противники президента, потерпевшие поражение, уже не могли вынести этот вопрос на общественное обсуждение, а со временем он утратил актуальность. Легитимация состоялась.

Белый дом. Осень 1993 года

Конституция, которую мы в итоге получили — далеко не худший из возможных тогда вариантов. Она обеспечила политическую стабильность в стране, придала предсказуемость поведению основных сил в государстве и предотвратила сползание к гражданской войне — не она одна, конечно, но и она тоже. Конституция зафиксировала некий свод «правил игры». Им не всегда и далеко не во всем следуют, но все же их вольно или невольно вынуждены принимать во внимание.

В отличие от советского политического моноцентризма, в Конституцию был заложен принцип разделения властей по горизонтали (исполнительная, законодательная и судебная) и вертикали (федеральный и региональный уровни, а также местное самоуправление, органы которого не входят в систему органов государственной власти). В Российской Федерации признаются политическое и идеологическое многообразие, многопартийность, установлен запрет на введение любой государственной или обязательной идеологии. Высшей ценностью Конституция объявила человека, его права и свободы, а их соблюдение и защиту — обязанностью государства. Права и свободы человека и гражданина, согласно Конституции, должны действовать непосредственно (к сожалению, законодательная практика впоследствии стала отклоняться от этой важной правовой нормы). Конституция налагает прямой запрет на издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы. Усложнив возможность любых конституционных изменений, законодатель позаботился о стабильности конституционного строя.

Это — с одной стороны.

А с другой — российская Конституция отличается чрезмерной концентрацией власти в руках президента, который формально не отнесен ни к одной из ветвей власти, а по сути (по смыслу Конституции) возвышается над ними всеми.

Он вдобавок фактически возглавляет оба подразделения раздвоенной исполнительной власти: внеконституционную, никому, кроме него, не подотчетную и никем не контролируемую собственную администрацию и правительство как таковое. Формально парламент может отправить в отставку правительство, но практически оно от него не зависит и для него неуязвимо: процедура отставки премьера и правительства по требованию Думы обставлена такими условиями, что становится слишком рискованным предприятием для депутатов.

Конституция не помешала выстраивать систему власти, поразительным образом напоминающую коммунистическую. Аналог администрации президента — аппарат ЦК КПСС. Совет безопасности, включающий всех высших иерархов, напоминает политбюро. Правительство, как и в СССР, — технический орган, реализующий политику, которую оно не вырабатывает, а получает в виде предписаний. Различие, пожалуй, заключается лишь в том, что ЦК КПСС и политбюро были хотя бы номинально выборными органами КПСС, а президентская администрация формируется без всяких избирательных процедуры. Сравнение завершает введенный после 2004 года порядок назначения губернаторов сверху — точь в точь как некогда утверждали секретарей обкомов.

Однако и в американской политической системе подчас исключительную роль играют советники президента, конституцией не предусмотренные, во французской — президент имеет ничем не ограниченное право распускать парламент и назначать новые выборы. Так что наш президент со своими конституционными полномочиями не очень выделяется на фоне государственного устройства президентских и президентско-парламентских республик в демократических странах. Реальная проблема — в отсутствии значимых сдержек и противовесов президентской власти. Система наша не столько «сверхпрезидентская», сколько «недопарламентская».