Знание - сила, 2007 № 02 (956)

Непонятно, зачем вообще государство терпит столь бестолковый и непонятливый институт? Зачем оно спрашивает мнение экспертов, если не намерено с ним считаться?

На самом деле экологическая экспертиза и в самом деле выглядит инородным телом в традиционной российской системе государственного управления. Парадоксальным образом она предопределяет управленческие решения, не будучи при этом подчинена и подотчетна государственному аппарату. Ответственность за выполнение этой функции может быть закреплена за тем или иным государственным ведомством (сегодня их целых два — Росприроднадзор, входящий в систему Министерства природных ресурсов, и Ростехнадзор, подчиненный непосредственно правительству), но оно обеспечивает процедурно-техническую сторону: формирование комиссии, знакомство экспертов с материалами, создание условий для работы. Принимать же решения должны люди, не связанные с данным ведомством — независимые эксперты. Решение, к которому придет каждый из них, — это частное мнение частного лица. Но сумма этих мнений в итоге становится обязательным для исполнения решением органа власти.

Все это очень напоминает суд присяжных. Все правоохранительные структуры, все, кто собирает улики, выслеживает, задерживает и допрашивает обвиняемых, стережет их в следственных изоляторах и местах отбытия наказания — это государственные служащие, принадлежащие к определенным ведомствам и включенные в их иерархию. А самое главное решение — виновен подсудимый или нет — принимают частные лица, «люди с улицы», никак с этими иерархиями не связанные. Никто не может не только продиктовать им это решение, но даже задним числом потребовать у них ответа, почему они так решили. И не выполнить его государственным служащим тоже нельзя: сказали «виновен» — и человек отправляется в тюрьму; сказали «невиновен» — и вооруженный охранник почтительно отходит в сторону, освобождая дорогу своему пленнику.

Конечно, у процедуры экспертизы есть и принципиальные отличия. Современный технический проект — не житейская история, компетентно судить о нем на основании только личного опыта и здравого смысла невозможно, и потому эксперты — это не «люди с улицы», а профессионалы. Кроме того, в противоположность суду экспертиза исходит из своего рода «презумпции виновности» — всякий проект считается потенциально опасным, пока не будет доказано обратное. Но принципиальное сходство этих двух институтов очевидно.

Разумеется, ни тот, ни другой не могут гарантировать абсолютную справедливость своих вердиктов. Но передача права принимать ключевое решение «посторонним» сильно снижает восприимчивость такой процедуры к двум очень важным источникам систематических ошибок: мнению начальства и соображениям корпоративной солидарности. Это и обеспечило суду присяжных не только неуклонное распространение по странам мира, но и статус одного из краеугольных камней правового государства — несмотря на бесконечные нападки на его процедуру и многочисленные примеры вполне абсурдных вердиктов. Многие государственные режимы негодовали на решения присяжных, пытались их отменять, изымали из ведения таких судов определенные категории дел — но отказаться от института присяжных вовсе решался очень мало кто. И результаты таких отказов лишь подтверждают правило: лишенное контроля «профанов», государство не в состоянии оценивать адекватность собственных действий, отличать желаемое от действительного.

Сказанное, разумеется, не означает, что подобный механизм не имеет изъянов. Ведь любое создание человека всегда отличается от собственного идеального образа. Непринадлежность экспертов к полномочному ведомству можно считать достаточной гарантией их независимости в случае, когда рассматриваются проекты, заявленные частными лицами и компаниями. Но эта независимость становится весьма условной, когда речь заходит о всякого рода «общенациональных проектах», т. е. затеях самого государства. В качестве экспертов обычно приглашают ученых — специалистов в той или иной области знаний. Между тем вся наша наука — и академическая, и университетско-вузовская, и отраслевая — представлена почти исключительно государственными учреждениями, поэтому в любой комиссии большинство обычно составляют люди, работодателем для которых выступает государство. Которое в случае острого конфликта может им об этом и напомнить. Видимо, именно этим объясняется радикальное изменение мнения некоторыми экспертами проекта нефтепровода ВСТО в феврале 2006 года. Есть и еще разительные примеры — такие, как экспертное заключение Башкирской академии наук на проект строительства Юмагузинского водохранилища на реке Белой. Ученые скрупулезно и компетентно перечислили потери, которые понесут природа и культурное наследие Прибелья в ходе реализации проекта — и рекомендовали... зафиксировать и возможно более полно изучить обреченные на гибель гнездовья и памятники. Сама же плотина была признана полезной и необходимой.

Это не единственный возможный рычаг для вмешательства государства. Как уже говорилось, мнение экспертов превращается в решение властного органа после его утверждения руководителем уполномоченного ведомства. Согласно закону, это должностное лицо может не утвердить заключение экспертной комиссии только в случае серьезного нарушения процедуры ее работы либо при выявлении явных злоупотреблений (скажем, если кого- то из экспертов поймали за руку на получении взятки). Однако, как показала та же байкальская история, когда в проекте заинтересовано государство, закон может трактоваться весьма вольно: глава Ростехнадзора г-н Пуликовский не утвердил заключение просто на основании «недостаточно полного» (по его мнению) рассмотрения проекта.

Это, конечно, эксцессы, случаи особые и скандальные. Однако эффективность работы экспертизы на самом деле всегда зависит от выполнения государством своих обязанностей. Экспертиза — форма предварительного контроля, проверяемые ею объекты на самом деле еще не существуют (и не будут существовать, если она им не разрешит). Это создает возможность подать на экспертизу экологически безупречный проект, а на практике построить то, что удобнее и выгоднее. Чтобы не подвергать заявителей подобному искушению, в законе специально сказано о том, что в случае отступления от проекта положительное заключение автоматически аннулируется. Но мы уже видели (см. материалы «круглого стола»), что никакая «автоматика» в таких случаях не срабатывает: отступления от проекта должны быть зафиксированы полномочным государственным органом.