Ирина Рыбакова - Администрирование государственных услуг: лицом к гражданам

В процессе адаптации системы государственных услуг в условиях изменения социальной среды взаимодействуют два вида механизмов – организуемый и самоорганизующийся . В современной российской системе государственных услуг превалирует первый – организуемый тип адаптационного механизма. Это проявляется прежде всего в контексте политико-административных отношений. Политика, традиционно представляемая политологами как борьба за власть и ее удержание, реализуется административной системой, которая, исполняя политическую волю и решения органов государственной власти, организует процесс предоставления публичных услуг, следуя цели предупреждения и ослабления социального напряжения, критический уровень которого может вызвать в обществе опасное для власти протестное движение. Ограниченность горизонта социальной результативности и эффективности этого механизма в деле государственных услуг обоснована в предыдущем разделе.

Имея в виду все же неизбежную необходимость организационного (административного) механизма системы государственных услуг как обязательной функции государства, следует определить возможность придания ему свойств гибкого и социального регулятора взаимодействий динамично изменяющихся условиях. По сути, это значит, что адаптивными должны стать само администрирование как управляющий параметр в сфере государственных услуг и все другие связанные с ним механизмы. Решение этой задачи возможно на основе базисного принципа системно-синергетического подхода – становления . Его смысл заключается в том, что любая автопоэзисная система становится тем, чем она может стать согласно своему генетическому потенциалу, а управление этим процессом происходит не по заданным извне проектам, а порождается самоорганизацией этой системы и находится внутри нее как подсистема. Соответственно, механизмы, обеспечивающие такой процесс, относятся к самоорганизующимся.

Применение этого основополагающего принципа в разработке механизмов динамично-адаптивного становления системы государственных услуг выводит на своеобразный переворот в конфигурации модельного их представления. Запуск процесса формирования этой системы происходит не в верхах государственной власти и управления, а снизу – от человека, его жизнедеятельностных потребностей и способа их удовлетворения. Императив вызова услуг возникает, когда свои жизненно значимые потребности индивид самостоятельно, путем самоорганизации удовлетворить не может. В процессе решения этой проблемы образуется ступенчато восходящая от индивидов к органам государственной власти часть циклично ориентированной на человека системы социальных услуг. Ступенчатость этого конструкта формируется в соответствии с принципом поэтапного разделения общей сферы услуг по уровням субъектов оказания услуг в следующем порядке.

Первый уровень– содействие и помощь членов семьи, родственников, друзей.

Второй уровень– содействие и помощь самоорганизующегося поселенческого сообщества.

Третий уровень– услуги социальных организаций и бизнес-структур по месту жительства.

Четвертый уровень– услуги органов муниципальной власти.

Пятый уровень– услуги органов государственной власти субъектов федерации и соответствующих государственных фондов

Шестой уровень– услуги федеральных органов государственной власти.

Основанием передачи функции предоставления социальных услуг с одного уровня на следующий, более высокий уровень определяется невозможность оказания необходимого объема и качества услуг путем самоорганизации и самоуправления на предыдущем уровне. Такой подход существенно отличается от принятого в современной России, когда обязанности предоставления услуг делегируются нижестоящим уровням управления и самоуправления, как правило, без четко просчитанных соответствующих возможностей принимающей эти обязанности стороны.

В контексте этого подхода государство выстраивают политику социальных услуг, преследуя две основные цели. Первая (оперативная) – организация и исполнение на федеральном уровне конкретных услуг, которые на уровне органов государственной власти субъектов федерации невозможно было исполнить. Вторая (стратегическая) – создание условий для самостоятельного развития способностей компонентов системы социальных услуг на всех ее уровнях.

Такое построение системы государственных услуг существенно повышает адаптивную способность механизмов ее функционирования в условиях возрастающей динамичности социальных изменений. Прежде всего это относится к механизму администрирования. В научном поиске решения проблем административной реформы группой ученых Российской академии государственной службы при Президенте РФ в 2004 году было обосновано положение о проактивной адаптации системы административного управления 30. Смысл этого положения в том, что в неравновесной среде актуализируются способности включенной в нее системы активно приспосабливаться не только к происходящим, но и к возможным, в том числе неожиданным изменениям среды.

Опережающий характер такой адаптации связан с феноменом адаптационной пульсации, возникновение которой обусловлено парадоксальным, на первый взгляд, включением в адаптационный процесс состояния неадаптивности . Неадаптивность означает существование противоречий в соотношениях между целью и результатами функционирования целеустремленной системы. Это противоречие неизбежно при быстро изменяющихся условиях действительности. Но именно оно – источник возбуждения самоорганизации системы и ее побуждение находить новые формы и методы достижения необходимого результата. Реальным основанием такого механизма выступает ориентация системы административного управления, прежде всего на нормы, поощряющие свободу деятельности и отношений граждан, их групп и организаций. Побуждаемая таким образом самореализация человеческого потенциала активизирует социальные процессы и производит эмерджентные изменения в межличностных и общественных отношениях, а также и в механизмах их регулирования.

Своеобразной ловушкой такого подхода в адаптации механизма администрирования и связанных с ним таких механизмов, как сертификация и стандартизация в сфере государственных услуг, может оказаться избыточность свободы самоорганизации, приводящая часто к патологизации социальных отношений. Традиционно сдерживание таких девиаций относится к механизму контроля, действие которого, основанное на принципе отрицательной обратной связи, как правило, жестко связывает самоорганизующиеся процессы. В последние годы в менеджменте получил распространение метод контроллинга. В отличие от контроля как функции управления, контроллинг является самостоятельным видом деятельности в аналитике процесса реализации всех функций управленческого цикла: постановка цели, планирование, контроль исполнения, сравнение полученных результатов с запланированными. Включаясь в работу субъекта администрирования, контроллинг может выполнять функцию системы государственных услуг как механизм контроля качества динамичной адаптации всех компонентов этой системы.