Ирина Рыбакова - Администрирование государственных услуг: лицом к гражданам

Администрирование как базисный механизм управления в системе государственных услуг

В традиционной системе государственного управления функция центрального регулятора сферы публичных услуг относится к административному институту исполнительной власти государства. Соответственно, все неурядицы в сфере предоставления государственных услуг связываются прежде всего с недостатками администрирования в этом деле. С такой позицией «обвинителей» можно согласиться, однако только в той ее части, которая относится к деловым качествам и стилю работы непосредственных исполнителей. Но есть вина, а есть беда, когда параметром беспорядка является изживающая традиция. В отношении администрирования – это традиционно закрепившееся представление о нем как управленческом механизме, ориентированном на жесткий (командный) контроль исполнения регламентированных требований к организации и процессу служебной деятельности, строгую субординацию отношений, дозированное распределение информации и материальных средств по структурным линиям и уровням.

В таком представлении административный механизм имеет пределы своей эффективности, особенно в условиях динамично возрастающей сложности системы управления. Его структура малоподвижна, не способна быстро перестраиваться в ответ на изменения в объекте управления. Жесткие рамки деятельности и опасность ответственности сковывают инициативу служащих. Имманентно присущий административному механизму бюрократический стиль управления продуцирует сопротивление инновациям. Необходимость постоянного управленческого контроля исполнения должностных требований, распределяемых заданий и процесса прохождения службы обусловливает высокую организационную и материальную затратность этого механизма при невысоких, как правило, итоговых результатах контрольной деятельности. В целом все эти недостатки административного механизма являются следствием того, что он является продуктом и продуцентом формализованной заданности, то есть построения системы по предписанной сверху форме, которой неуклонно, под угрозой ответственности должна подчиняться деятельность на всех направлениях властной вертикали.

Таким образом, существующая в современной России система государственных услуг сталкивается с проблемой кризиса базисного ее механизма – администрирования, организуемого и действующего в рамках линейной парадигмы управления. Традиционно применяемый в таких ситуациях способ выхода из этого кризиса – укрепление административной вертикали. В нелинейно изменяющейся, существенно неравновесной социальной среде – это путь к утрате значения администрирования как способа обеспечения устойчивого функционирования системы государственного управления.

Однако, как ни парадоксально, именно переход любой энергетической системы в состояние неустойчивости активизирует ее самоорганизационные потенции, реализация которых образует новый – динамический тип устойчивости. Обретая нелинейные характеристики, социальная система согласовывает темпы своих изменений с темпами и характером нелинейной эволюции общественной среды и находит в ней аттракторы адаптивного значения.

Мы уже обратили внимание на то, что в традиционном словарном определении администрирование рассматривается в значении служебной деятельности (от лат. administrare – служить, обслуживать). Государственное администрирование – открытый служебный процесс. С одной стороны, он подчинен органам государственной власти (государственная служба как служба государству). С другой стороны, он открыт процессам, происходящим в социуме, и, решая государственно-служебные задачи, так или иначе служит от имени государства обществу (государственная служба как служба государства обществу).

Такое представление государственного администрирования создает предпосылки для рассмотрения сферы государственных услуг как открытой диссипативной системы, которая под влиянием внутренних противоречий и средовых факторов способна адаптивно изменять свои формы и содержание. Так, в условиях авторитарного типа государственности, когда политика правящей элиты имеет генеральной целью удержание своей власти, услуги государства гражданам и институтам общества являются симуляцией, направленной на предупреждение и ослабление социального напряжения. Соответственно, этой же цели служит и административный аппарат органов государственной власти.

Иначе формируется и функционирует административная система публичных услуг в условиях реальной направленности государственной политики на обеспечение безопасности нации, условий активной жизнедеятельности граждан и социальных институтов, актуализации жизненного потенциала индивидов с физическими ограничениями и предоставление необходимой для жизни помощи лицам, не способным самостоятельно ее обустроить. Ответ на ощутимые результаты такой политики – высокий уровень доверия народа государству и его правительству, активным общественным образованиям и укрепление отечественного социума в целом. Такие взаимоотношения государства и народа, строящиеся на принципе жизненно конструктивного единства государственного управления и социальной самоорганизации, являются основанием социального типа государственности.

На этом основании администрирование в сфере государственных услуг обретает реальные динамично-адаптивные свойства, проявляющиеся постоянными адаптационными реакциями систем управления на сложные изменения в современном российском обществе.

Концептуальные основания динамичной адаптации механизмов функционирования системы государственных услуг

Адаптация (от лат. adapto – приспособляю) – процесс реализации способности живого образования конструктивно для его целостности и развития структурно и функционально изменяться в условиях нарушения баланса отношений со средой жизнедеятельности. Активная совокупность средств и способов обеспечения таких изменений определяется понятием «механизм адаптации».

Адаптация российской системы государственных услуг вызывается, во-первых, дисбалансом жизненно важных потребностей людей и реальных возможностей их удовлетворения, вызванным радикальными изменениями порядка жизнеустройства и жизнедеятельности в стране. Во-вторых, дисбалансом ожидаемых и реальных результатов внедрения государством в жизнь общества этого нового для него социального института. В-третьих, дисбалансом соотношения вкладов в публичные услуги, с одной стороны, доминирующего в этом деле государства, и с другой – общественного, а также хозяйствующего секторов социума.