Николай Симонов - Очерки истории банковской системы России. 1988–2013 гг.

Создание единого регулятора финансовых рынков оправдывается единством предмета регулирования и контроля, ибо в основании любой финансовой услуги и деятельности по ее оказанию лежат тождественные друг другу признаки, кем бы такая услуга ни оказывалась: банками, инвестиционными фондами, брокерами и т. п. Не полностью совпадающие принципы расходятся только на уровне конкретизации, Например, ко всем секторам финансового рынка предъявляются требования капитала, но единый международный – «базельский» – стандарт сформулирован только для банков.

Привлекательна идея единого информационного центра, на базе которого проводится мониторинг текущей обстановки на финансовом рынке и принимаются взвешенные решения по его регулированию. По экспертным оценкам, сегодня каждый третий банк в России участвует в банковских группах или холдингах. Кроме того, банки занимают значительную долю в качестве держателей облигаций на долговом рынке ценных бумаг. В банковские объединения нередко входят инвестиционные компании. Оценка достаточности собственных средств (капитала) банковской группы для покрытия принятых рисков (кредитного, рыночного, валютного, процентного, фондового и т. д.) Банком России до недавнего времени не проводилась.

Страховые организации также во многом интегрированы в финансовые и финансово-промышленные группы, используют единую с банками сбытовую сеть. Выборочный анализ активов, принятых в покрытие страховых резервов и собственных средств крупнейших российских страховщиков, показал, что вложения в активы связанных со страховщиком организаций составляют у них 20–40 % от суммарной величины собственных средств и страховых резервов [215].

Таким образом, в действующих финансовых группах существует трансферт рисков, что обостряет потребность в системном интегрированном надзоре. Внедрение мега-регулятора способно минимизировать рыночные риски в силу более быстрого отслеживания и реагирования на возникающие негативные процессы. На рынке не должно быть банков, относящихся к категории «too big to fail», то есть таких финансовых посредников, которые способны вызвать системный кризис и впоследствии необходимость налогоплательщикам покрывать их убытки.

В ряде стран мегарегулятор обладает правом на остановку торгов ценными бумагами на период до 45 дней. Столь продолжительный период дает возможность регулятору найти источник негатива на национальном рынке (например, наплыв спекулятивного капитала) и исправить ситуацию.

Огромные риски для экономики генерирует «теневой банкинг». В России это – рынок микрофинансовых организаций (МФО), прообразом которых в советское время были кассы взаимопомощи на предприятиях и в учреждениях. В соответствии с Федеральным законом № 151-ФЗ от 02.07.2010 г. МФО разрешено заключать договоры займа, где организация является заемщиком, а клиент – кредитором. Они также получили право привлекать средства частных инвесторов путем выпуска облигаций (ценных бумаг с обязательством последующего выкупа) [216].

Есть и другие веские причины актуальности внедрения мегарегулирования, например, финансовые инновации. Изначально, в основе появления сложных финансовых продуктов была идея увеличения доходности и устранения системных рисков. Примером широко востребованных финансовых продуктов являются: фьючерсные и опционные контракты, варранты, свопы и т. д. Но времена диктуют свое и появляются более изощренные инструменты: кредитные деривативы, кредитные ноты, индексные депозиты, депозиты привязанные к фондовому индексу, кредитные срочные контракты.

Первый этап дискуссии о создании в России мегарегулятора завершился 3 октября 2008 года провалом внесенного в 2006 г. в Госдуму депутатом Валерием Зубовым законопроекта «О регулировании предпринимательской деятельности на финансовых рынках». Законопроектом предполагалось создание на паритетных началах государством и профессиональными участниками рынка единого федерального органа регулирования финансовых рынков (ЕФОРФР), подотчетного Госдуме, профучастникам рынка, а также сообществу потребителей финансовых услуг.

Планировалось, что новый орган будет единственным регулятором на рынках страхования, ценных бумаг, услуг по коллективному инвестированию средств, а также лизинговых и факторинговых услуг и будет осуществлять нормативно-правовое регулирование деятельности кредитных организаций. В законопроектах предлагалось сделать новый федеральный орган независимым от органов государственной власти, в то время как согласно Конституции такой независимостью обладают только Центральный банк РФ, суды и прокуратура. Правительство РФ в лице Минфина и Банк России дали по законопроекту отрицательные заключения.

Второй этап дискуссии начался в сентябре 2009 года внесением в Госдуму группой депутатов (В. М. Зубов, А. М. Бабаков, А. В. Беляков, Г. В. Гудков, М. Е. Старшинов, В. А. Черешнев, О. Л. Михеев) проекта федерального закона «О мегарегуляторе финансовых рынков».

Авторы проекта выступили против «огосударствления» финансового регулирования, и предложили передать эту функцию неправительственному государственно-общественному органу. Этот мегарегулятор, по их замыслу, мог быть самоокупаемым по примеру немецкого BaFin (Федерального управления финансового контроля), либо финансироваться государством и предпринимательским сообществом паритетно. На него возлагалась имущественная ответственность за последствия принимаемых им решений и действий его должностных лиц. В Пояснительной записке к проекту закона подчеркивалась необходимость стимулирования инвестиций в российскую экономику посредством привлечения средства населения на фондовый рынок [217].

Национальная ассоциация участников фондового рынка (НАУФОР) предложила создать два мегарегулятора вместо одного – на базе Федеральной службы по финансовым рынкам (далее – ФСФР) и Банка России. Как следует из письма НАУФОР, Банк России надлежит обеспечить полномочиями по пруденциальному регулированию и надзору за системно значимыми организациями (небанковскими финансовыми компаниями с достаточно большими консолидированными балансами). В ведении ФСФР остается регулирование деятельности и надзор за небанковскими финансовыми компаниями. При этом статус службы предлагалось усилить за счет возврата полномочий, ранее переданных в Минфин. По мнению НАУФОР, Банк России, будучи одновременно акционером Московской биржи ММВБ-РТС и одного из крупнейших участников финансового рынка – Сбербанка РФ, а также сам, являясь крупнейшим участником валютного рынка, вряд ли сможет эффективно выполнять функции по надзору и регулированию на фондовом рынке.